30 lat samorządu terytorialnego. Kazimierz Barczyk: uczyliśmy się samorządności od podstaw

Reforma samorządowa przeprowadzona w 1990 roku uchodzi dziś za najbardziej udaną reformę. Ale łatwo chyba nie było?
Zanim doszło do reformy samorządowej, odrodzenia samorządu gminnego i pierwszych wolnych wyborów 27 maja 1990 r., należy cofnąć się do przełomowej, pierwszej pielgrzymki Jana Pawła II Wielkiego w 1979 roku. Jej wynikiem było m.in. powstanie największego obywatelskiego, pokojowego ruchu społecznego w dziejach świata - dziesięciomilionowej „Solidarności”. Słynna 21. Teza I Zjazdu „Solidarności” zawierała wręcz konstytucyjne zapisy dla przyszłego, odrodzonego samorządu terytorialnego: „Samodzielne prawnie, organizacyjnie i majątkowo samorządy terytorialne muszą być rzeczywistą reprezentacją społeczności lokalnej”. „Organy samorządu terytorialnego muszą uzyskać uprawnienia do decydowania o całokształcie spraw lokalnych, w tym zakresie mogą podlegać jedynie (...) kontroli przestrzegania prawa. W razie sporu (...) rozstrzygnięcie należeć powinno do sądu (...) Niezbędna jest też możliwość zawierania porozumień między samorządami (...) Samorządy muszą mieć osobowość publiczno-prawną oraz prawo do uzyskiwania samodzielnie środków finansowych (podatki lokalne)”.

Miał Pan duży udział w tym, co działo się później...?
Po Sierpniu ’80 jako lider „Solidarności” w krakowskim sądzie i członek prezydium Krajowej Komisji Koordynacyjnej Pracowników Wymiaru Sprawiedliwości „S” oraz pełnomocnik KKK PWS „S” ds. Nowelizacji Ustaw założyłem w Krakowie społeczne Centrum Obywatelskich Inicjatyw Ustawodawczych „Solidarności” i kierowałem nim do 1992 r. Z czasem COIU skupiło kilkuset wybitnych, niezależnych prawników wszystkich dziedzin i opracowało kilkadziesiąt społecznych projektów ustaw składających się na program naprawy Rzeczypospolitej. Jesienią 1981 r. COIU „S” opracowało demokratyczną ordynację wyborczą do rad narodowych, do których wybory powinny być przeprowadzone w styczniu 1982 r.
COIU „S” (www.coiu.pl) było ogólnopolskim zespołem ekspertów prawniczych „Solidarności”, a po wyborach 1989 r. zespołem ekspertów solidarnościowego Obywatelskiego Klubu Parlamentarnego i Senatu.
Po wyborach 4 czerwca 1989 r. w sierpniu telefonicznie powierzyłem doc. Michałowi Kuleszy z Uniwersytetu Warszawskiego przewodniczenie zespołowi dla opracowania założeń projektu ustawy o samorządzie gminnym. 21 września 1989 r. marszałek Senatu prof. Andrzej Stelmachowski (członek Społecznej Rady Legislacyjnej COIU „S”) zwrócił się do mnie o „przyspieszenie przez COIU „S” prac nad społecznymi projektami ustaw o samorządzie terytorialnym i przedstawienie ich Senatowi w duchu uchwały Izby z 29 lipca 1989 r. w sprawie samorządu terytorialnego”.

Nie było głosów sprzeciwu?
Nawet ze strony solidarnościowej padały pomysły, aby reformę i wybory samorządowe przesunąć o kilka lat. Ale pozycja polityczna i autorytet marszałka Stelmachowskiego były wtedy tak silne, że przełamany został zakaz z porozumień Okrągłego Stołu przeprowadzenia reformy samorządowej i wyborów wprowadzony na wniosek obozu gen. W. Jaruzelskiego do protokołu rozbieżności (był to jedyny protokół rozbieżności pomiędzy stroną solidarnościową a obozem władzy). Prace nad reformą samorządową były realizowane w Senacie.
20 października 1989 r. na posiedzeniu Społecznej Rady Legislacyjnej COIU „S” w Collegium Maius UJ doc. Michał Kulesza i poseł prof. Walerian Pańko (członek SRL COIU „S”, przewodniczący Sejmowej Komisji Samorządu Terytorialnego) przedstawili, opracowane m.in. z moim udziałem, założenia społecznego projektu Ustawy o samorządzie terytorialnym. Projekt ten przekazałem marszałkowi Senatu, a doc. Michał Kulesza został ekspertem Senatu w dalszych pracach nad ustawą. 19 stycznia 1990 r. to właśnie Senat wyłoniony w całości z wolnych wyborów, co miało symboliczne i realne znaczenie, przegłosował solidarnościowy projekt ustawy o samorządzie terytorialnym. Skierował go do Sejmu kontraktowego, który uchwalił nową ustawę 8 marca 1990 r., na podstawie której 27 maja 1990 r. przeprowadzono w Polsce (a tym samym w całej Europie Środkowo-Wschodniej ) pierwsze w pełni wolne demokratyczne wybory do rad gmin.
Opracowując dla Wydawnictwa Sejmowego materiały i projekty COIU „S” wybitny historyk państwa i prawa, prorektor UJ prof. Stanisław Grodziski, stwierdził, że „był pod wrażeniem skali i wielkości prac prawniczych podjętych dla naprawy Rzeczypospolitej - największego społecznego wysiłku prawników od czasu Konstytucji 3 Maja”.

Skala zmian była ogromna. Współtwórca reformy, nieżyjący już dziś, prof. Jerzy Regulski w 2014 roku stwierdził, że „przeprowadzenie w państwie zmian o takiej skali, jak reforma samorządowa z 1990 r., byłoby dziś niemożliwe”. Zgadza się Pan z tym stwierdzeniem?
Prof. Jerzy Regulski to szczególnie ważna postać dla samorządu terytorialnego, był wybitnym znawcą problematyki samorządności i jej prawdziwym pasjonatem. W 1989 r. podczas Okrągłego Stołu współprzewodniczył zespołowi ds. samorządu terytorialnego, a po wyborach 4 czerwca 1989 został pierwszym przewodniczącym Komisji Samorządu Terytorialnego Senatu RP I kadencji, z którą jako COIU blisko współpracowaliśmy. Następnie od 12 września 1989 r. prof. Regulski kontynuował prace jako pełnomocnik ds. reformy samorządowej rządu Tadeusza Mazowieckiego.
Po raz kolejny miałem przyjemność pracować z prof. Regulskim w czasie rządu Jerzego Buzka nad kolejną reformą samorządową - wojewódzką i powiatową. Wówczas kierowane przeze mnie Stowarzyszenie Gmin i Powiatów Małopolski aktywnie uczestniczyło w przygotowaniu podstaw prawnych tej reformy, a jako poseł w latach 1997-1999 zostałem sekretarzem stanu w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów J. Buzka współodpowiedzialnym wraz z prof. M. Kuleszą za reformę samorządową.

A czy dzisiaj przeprowadzenie takich zmian byłoby możliwe? Na pewno byłoby bardzo trudne ze względu na ostry podział sceny politycznej, w tym co do zakresu decentralizacji państwa.

A czy dzisiaj przeprowadzenie takich zmian byłoby możliwe? Na pewno byłoby bardzo trudne ze względu na ostry podział sceny politycznej, w tym co do zakresu decentralizacji państwa. Ponadto gminy za bardzo „nie kochają się” z powiatami. Na szczęście zgodnie z istotą naszych reform samorządowych, odmiennie niż w piramidzie zależności PRL, gminy nie podlegają powiatom, a także województwu czy Warszawie, lecz wszyscy podlegają prawu.
Ale powołam się i zacytuję wspomnianego już prof. Andrzeja Stelmachowskiego. Na zorganizowanej przez Stowarzyszenie Gmin i Powiatów Małopolski konferencji w Collegium Novum UJ 14 września 2001 r., w X rocznicę odrodzenia samorządu terytorialnego, marszałek Stelmachowski powiedział tak: „Samorządowy sukces nastąpił m.in. dzięki temu, że właśnie tu, w Krakowie, działało Centrum Obywatelskich Inicjatyw Ustawodawczych „S”, którym kierował sędzia Kazimierz Barczyk oraz jego Społeczna Rada Legislacyjna pod przewodnictwem rektora Grzybowskiego, i że były przygotowane gotowe koncepcje. To pozwoliło wykorzystać chwilę polityczną. To był tak naprawdę jedyny okres, kiedy dało się przeprowadzić takie reformy. Jest wielką zasługą tych wszystkich, którzy - dosłownie w dzień i w nocy - pracowali nad tym, by stworzyć projekty (...) Dziś być może nie doceniamy, jak wiele zawdzięczamy tym ludziom, którzy pracowali, aby nie tylko opracować reformę samorządową, ale i ją wdrożyć. Myślę tu właśnie o przewodniczącym SGiPM, o prof. Michale Kuleszy i senatorze Jerzym Stępniu, a także prof. Jerzym Regulskim”.
A czy dzisiaj znalazłoby się kilkuset najwybitniejszych prawników - taki prawniczy dream team - aby wspólnie, w miarę zgodnie i za darmo opracować kilkadziesiąt społecznych projektów ustaw? Zostawię to pytanie Pani i Czytelnikom otwarte.

Reforma była przełamaniem pięciu monopoli totalitarnego państwa. I tak w końcu mieliśmy wolne wybory, samorządy zyskały autonomię, gminy otrzymały nieruchomości i samodzielność finansową. No i w końcu - przekazano samorządom pracowników, który do tej pory zatrudnieni byli w administracji Państwowej. Czy dziś, po trzydziestu latach, wszystko działa tak, jak powinno?
Samorząd zmienił Polskę z państwa centralnie rządzonego w państwo rozumiane jako wspólnota obywateli, czemu zresztą dano wyraz w art. 1 wspomnianej ustawy, definiując „gminę” jako „wspólnotę mieszkańców danego terytorium”. Tym samym uwolniona została energia Polaków we wszystkich dziedzinach życia, powstało 3 mln małych firm. Nie udało się jedynie szybko utworzyć powiatów i samorządowych województw.

Oddaję w tym miejscu olbrzymi szacunek tym ludziom, którzy brali sprawy w swoje ręce, robili swoje i zmieniali cywilizacyjnie swoje miasta i wioski.

Oddaję w tym miejscu olbrzymi szacunek tym ludziom, którzy brali sprawy w swoje ręce, robili swoje i zmieniali cywilizacyjnie swoje miasta i wioski, którzy rozumieli, że bycie wójtem, burmistrzem czy prezydentem, jednym z ćwierć miliona radnych w ciągu 30 lat, nie jest wyłącznie sprawowaniem władzy i zajmowaniem stanowisk, ale prawdziwym gospodarowaniem i zarządzaniem swoimi „małymi ojczyznami”.
A w Krakowie w wyniku pierwszych wolnych demokratycznych wyborów 27 maja 1990 r. w 75-osobowej Radzie 73 radnych pochodziło z Krakowskiego Komitetu Obywatelskiego „S”, a dwóch z KPN. W odrodzonym samorządzie po upadku komunizmu uczyliśmy się samorządności od podstaw, nie mając przy tym żadnego doświadczenia. Oddychaliśmy wolnością i tym, że możemy wiele zdziałać dla Krakowa, dla Polski. Po 30 latach wciąż czuję dumę, że miałem zaszczyt być pierwszym przewodniczącym „solidarnościowej” Rady Miasta Krakowa, którą tworzył zbiór niezwykłych osobowości, krakowskich liderów podziemnej „S” w stanie wojennym.

Oddychaliśmy wolnością i tym, że możemy wiele zdziałać dla Krakowa, dla Polski. Po 30 latach wciąż czuję dumę, że miałem zaszczyt być pierwszym przewodniczącym „solidarnościowej” Rady Miasta Krakowa, którą tworzył zbiór niezwykłych osobowości, krakowskich liderów podziemnej „S” w stanie wojennym.

Czuł Pan entuzjazm?
Pierwsze kadencje samorządu były pełne entuzjazmu i romantyzmu samorządowych pionierów, liderów lokalnych społeczności, które dokonały znaczącej odbudowy i rozbudowy swoich miejscowości z budową licznych szkół, gazyfikacją, telefonizacją, budową wodociągów lokalnych dróg itp. Ten wielki wysiłek społecznikowski i poprawa jakości życia został wzmocniony po 2004 r. nowymi inwestycjami wspartymi najtańszymi pieniędzmi do pozyskania w świecie - funduszami Unii Europejskiej.
Polska, podobnie jak największe kraje Europy, ma dzisiaj samorząd gminny, powiatowy i wojewódzki spełniający wymogi ratyfikowanej w całości przez nasz kraj Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego. Szczycimy się modelowym - a dla wielu państw wzorcowym samorządem terytorialnym z wielkimi kompetencjami, choć jak dla mnie ze zbyt dużą liczbą powiatów. Polskie samorządy należą też do najbogatszych w skali Europy, są wielkimi posiadaczami ziemskimi i dysponują milionem hektarów ziemi. Kraków w procesie komunalizacji otrzymał tysiące domów i kilkadziesiąt tysięcy mieszkań. Wybierani od 18 lat bezpośrednio wójtowie, burmistrzowie, prezydenci miast mają bardzo silną władzę wykonawczą, rzadko spotykaną w Europie Zachodniej.
Jako samorządowiec z trzydziestoletnim stażem dzisiaj jestem dumny z samorządu terytorialnego w Polsce, który sprawdził się w tej naszej wielkiej przemianie cywilizacyjnej i był jej motorem.

Czyli możemy spocząć na laurach?
Nie, bo wciąż jest bardzo dużo do zrobienia. Poza tym świat się zmienia, a wraz z nim musi zmieniać się samorząd. Już w Konstytucji 3 maja przewidziano generalny przegląd ustawodawstwa po 25 latach, więc my teraz również powinniśmy przygotować „III etap reformy samorządowej” (po 1990 r. i 1998 r.) dla zaktywizowania obywateli i zmniejszenia deficytu demokracji występującego w Polsce. Bezradni radni i brak aktywności mieszkańców, ich energii, blokuje rozwój samorządu, podcinając jego istotę.

No właśnie - co jakiś czas przeprowadzane są rankingi, w którym wyraźnie widać, które gminy radzą sobie doskonale, a które - potocznie mówiąc - ledwo przędą. Od czego zależy dobra kondycja gmin?
Oprócz wyborów różne plebiscyty i rankingi są dobrym sprawdzianem dla samorządowców, ponieważ w ten sposób mogą się przekonać, jak oceniana jest ich praca. Sam będąc samorządowcem z podziwem patrzę na pracę, która skutkuje wielostronnym rozwojem gmin, co przekłada się bezpośrednio na poprawę jakości życia i komfortu mieszkańców. Wiem, że to zadanie niełatwe, gdyż z roku na rok oprócz wzrostu zaufania dla władz samorządowych wzrastają również oczekiwania mieszkańców. Ale to właśnie samorząd terytorialny cieszy się największym zaufaniem, jest najbliżej obywateli i realizuje swoje zadania dla dobra wspólnot lokalnych i regionalnych. Dobry wójt, burmistrz, prezydent są na wagę złota.
A z kondycją samorządu jest podobnie jak z kondycją firmy - tam gdzie jest dobre zarządzanie i profesjonalny menedżer, zaangażowani i dobrze przygotowani pracownicy, strategia i dobre planowanie, komunikacja, pomysły i innowacje, wykorzystywanie atutów i niwelowanie słabych stron - tam pojawi się sukces.
Niestety, łatwo się to tylko mówi, bo samorządy - zwłaszcza te większe to organizmy bardzo skomplikowane - tysiące pracowników, nieruchomości, instytucji, spółek komunalnych, szkół, przedszkoli, domów kultury, szpitali, setki kilometrów wodociągów i kanalizacji, dróg, chodników, komunikacji miejskiej, obiektów sportowych, żeby wymienić tylko te najważniejsze.

Czy my, jako społeczeństwo, dorastamy w końcu? W 1990 roku w wyborach samorządowych uczestniczyło nieco ponad 42 procent z nas, a w ostatnich w 2018 - prawie 55 proc. To dużo, czy niewiele, biorąc pod uwagę, że gminy to takie nasze małe ojczyzny...
To oczywiście wciąż za mało. Jako samorządowcy mamy obowiązek podejmować działania dla jak największej aktywizacji obywateli - i to nie tylko raz na cztery lata podczas wyborów.
Po 30 latach odrodzonego samorządu musimy się odwołać do fundamentalnego przepisu, że samorząd to przede wszystkim wspólnota mieszkańców. Powinniśmy odnowić istotę samorządu - pozycję rad gmin, powiatów, sejmików i radnych, którzy mają mandat mieszkańców, a zostali w ostatnich latach zmarginalizowani w zakresie kompetencji, a w konsekwencji odpowiedzialności za sprawy publiczne. W modelu bezpośrednich wyborów wójtów, burmistrzów i prezydentów zaledwie 20-30 proc. władzy -kompetencji, a tym samym odpowiedzialności - spoczywa w rękach rad i radnych. Podobnie należy upodmiotowić obywateli, wzmocnić rolę mieszkańców i ich organizacji we współdziałaniu z władzami uchwałodawczymi i wykonawczymi samorządu.

Dlaczego tak ważna jest demokratyczna władza samorządowa?
Samorządność, jak wskazuje nazwa to samorządzenie, czyli podejmowanie najważniejszych decyzji na własną odpowiedzialność przez mieszkańców wsi, miast, powiatów, województwa - samodzielność zarządzania własnymi sprawami przez społeczność lokalną.
Samorząd terytorialny należy do fundamentu demokratycznego państwa, jest najbliżej mieszkańców - to tam załatwiają 90 proc. spraw urzędowych - i podlega największej kontroli społeczeństwa. Odbudowa polskiego samorządu, która przyniosła społecznościom lokalnym możliwość decydowania o swoich sprawach, jest najbardziej udaną z polskich reform. Dzięki temu zmieniliśmy Polskę, zyskując przy tym zaufanie większości Polaków, którzy zgodnie z wezwaniem „Solidarności” wzięli sprawy w swoje ręce - co systematycznie potwierdzają badania opinii publicznej.

Odbudowa polskiego samorządu, która przyniosła społecznościom lokalnym możliwość decydowania o swoich sprawach, jest najbardziej udaną z polskich reform.

Czego można życzyć samorządom w 30. rocznicę?
Samorządom - dalszego rozwoju, a samorządowcom przede wszystkim satysfakcji z dokonań i uznania mieszkańców.