Czyste ręce

   Według licznych badań korupcja w Polsce kwitnie, choć w działaniach antykorupcyjnych - wiele na to wskazuje - posunęliśmy się za daleko. Gdyby wojewodowie chcieli pieczołowicie egzekwować prawo, Polsce gminnej i powiatowej groziłby totalny paraliż. Nagle mogłoby się okazać, że wiele uchwał - z punktu widzenia prawa - jest nieważnych, ponieważ przegłosowali je radni, którzy powinni byli utracić mandat.
   Ustawa o samorządzie gminnym, a szczególnie artykuł 24 f, pozostaje wciąż jeszcze - poza Śląskiem - martwym zapisem. To jeden z tych przepisów, których się w Polsce nie przestrzega. Wojewodowie udają, że problemu nie dostrzegają, a swoje uprawnienia kontrolne zawieszają na kołku. Do tego szukają wygodnych wymówek, przyznając, że do wypełnienia podstawowych zadań kontrolnych może ich skłonić jedynie obywatelskie donosicielstwo.
   Julia Pitera, prezes Transparency International Polska, twierdzi, że skutecznym biczem na polską korupcję i polskich polityków może się okazać dopiero Unia Europejska. Wszystkie dotychczasowe przedsięwzięcia antykorupcyjne udawało się bowiem jakoś obchodzić, omijać albo wypaczać ich sens. - Działania antykorupcyjne są teraz w modzie - przyznaje Janusz Kowalski, prezes Stowarzyszenia "Stop korupcji". - Politycy wszystkich ugrupowań, radni i urzędnicy wysokich szczebli deklarują absolutną przezroczystość, ale życie biegnie swoim torem. Kiedy przewodniczący jednego z sejmików wojewódzkich uparcie wzbraniał się przed ujawnieniem oświadczeń majątkowych radnych, żaden z zainteresowanych nie protestował. Podobnych przypadków jest mnóstwo.

   Ustawa o zmianie Ustawy o samorządzie gminnym zaczęła obowiązywać od stycznia ubiegłego roku. Zgodnie z jej zapisami radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której uzyskali mandat. Nie mogą także zarządzać taką działalnością ani być przedstawicielami czy pełnomocnikami.
   Co oznaczają te zapisy? Dramatyczny wybór między pełnieniem funkcji publicznej a podstawami bytu. Ograniczenie czynnego prawa wyborczego dla ludzi biznesu, drobnych przedsiębiorców, rzemieślników, a być może też dla tych, którzy wykonują wolne zawody. Oczywiście, rzemieślnik nie musi prowadzić warsztatu z wykorzystaniem mienia komunalnego, jednak w polskich realiach jest to raczej trudne. Fryzjer z małej mieściny, dzierżawiący niewielki lokal od gminy, chcąc pełnić mandat radnego musiałby zmienić lokal albo zamknąć zakład. Drobny kupiec z targowiska miejskiego musiałby przestać tam handlować albo złożyć mandat. Chyba że znajdzie w pobliżu jakieś targowisko prywatne.
   Ponieważ gminy są wciąż jeszcze właścicielami wielu lokali i gruntów, w licznych przypadkach niemożliwe wydaje się wypełnienie ustawowych zapisów. Ba, zapisy te rodzą o wiele dalej idące konsekwencje. Jeśli firma, której prezesem jest radny, wynajmuje bądź dzierżawi obiekty od gminy, staje przed koniecznością uciążliwej przeprowadzki.
   Działanie ustawy dobrze poznał Tadeusz Wojnar, przewodniczący Rady Miasta w Raciborzu i zarazem prezes Spółdzielni Mieszkaniowej Nowoczesna. Jak się okazało, spółdzielnia nie jest właścicielem terenu pod budynkami, którymi administruje, ale ich dzierżawcą. Właścicielem jest miasto. Czyli spółdzielnia prowadzi działalność gospodarczą wykorzystując majątek komunalny. - Ktoś doniósł na mnie do wojewody - przyznaje radny prezes.
   Prawnicy wojewody pieczołowicie zbadali przypadek Wojnara i doszli do wniosku, że sprawuje on mandat nielegalnie. Powinien go złożyć już wiele miesięcy temu, a kierowana przez niego rada powinna przyjąć uchwałę o zmianach w swoim składzie. Jednak Wojnar uporczywie z takim wnioskiem nie występuje. Czuje się pokrzywdzony. - Teraz wskazuje się na mnie jako na człowieka łamiącego prawo, niepodporządkowującego się obowiązującym przepisom, a przecież, kiedy brałem udział w kampanii wyborczej, art. 24 f jeszcze nie istniał. Zostałem wybrany jako prezes spółdzielni, a później parlamentarzyści uznali, że taki przypadek to łamanie prawa.
   Wielu radnych ma podobne odczucia jak Wojnar. Jesienią 2002 roku, kiedy odbywały się wybory do samorządów, nikt nawet nie słyszał o planach wprowadzenia podobnego zapisu do ustawy. - Ja nie wiem, czy ten zapis nie ogranicza moich praw obywatelskich - zastanawia się Maria Wiecha, która jest wiceprzewodniczącą raciborskiej Rady Miasta, a zarazem prezesem Centrum Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych Caritas, które korzysta z majątku gminy. - Czuję się dyskryminowana z racji wykonywanego zawodu. Czy tylko szeregowi pracownicy mają prawo być radnymi?

   Sprawa jest jednak o wiele bardziej złożona, bowiem dotyczy setek, a może nawet tysięcy ludzi. I setek albo kilku tysięcy rad. - Uchwała rady o wygaśnięciu mandatu radnego nie ma żadnego znaczenia dla legalności lub niesprawowania tego mandatu. Ona tylko potwierdza fakt wygaśnięcia - tłumaczy Krzysztof Nowak, dyrektor Wydziału Prawnego i Nadzoru w Śląskim Urzędzie Wojewódzkim. - Jeśli radni będą się opierać i nie podejmą stosownych uchwał, wojewoda wyda decyzję administracyjną.
   Na Śląsku stwierdzono dotychczas kilkadziesiąt podobnych do raciborskiego przypadków. Nielegalnych radnych wykryto w: Skoczowie, Olsztynie, Żywcu, Łazach, Chorzowie, Raciborzu, Rybniku. Do przeglądu idą teraz kolejne rady, więc nielegalnych z całą pewnością przybędzie. Służby wojewody nie zajmują się jednak samodzielnym wyszukiwaniem nielegalnych, czekają na informacje od obywateli. Donos obywatelski (najczęściej pochodzący od radnych z konkurencyjnego ugrupowania politycznego) napędza całą machinę weryfikacyjną. Kilka dni temu Lechosław Jarzębski, wojewoda śląski, stracił cierpliwość (czekał 9 miesięcy) i mimo oporu rady Dąbrowy Górniczej uchylił mandaty dwójce radnych z tego miasta.
   W tle jednak już pojawiają się kolejne problemy wynikające z artykułu 24 f. Czy ważne są uchwały przyjęte głosami nielegalnych radnych? Im dłużej opierają się oni wojewodzie i nie oddają mandatu, tym więcej takich spornych uchwał. Próba uporządkowania lokalnego prawa może spowodować koszmarny bałagan i mieć daleko idące konsekwencje dla gmin (również finansowe).
   Daleko idące konsekwencje może też mieć skuteczny opór nielegalnych radnych. Prawnicy już teraz nie są zgodni, czy art. 24 f dotyczy również prywatnych praktyk lekarzy, adwokatów, radców prawnych. Nie wiadomo też, jakie będzie orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, do którego zamierzają się zwrócić najbardziej niepokorni nielegalni. Co będzie, jeśli na przykład NSA orzeknie, że niektórzy nielegalni są legalni? Będą mogli wrócić do pełnienia funkcji społecznych? Mało prawdopodobne, bowiem ich miejsca będą już zajęte, a jednego mandatu nie może sprawować dwóch radnych. Kto poniesie odpowiedzialność za wyrządzone im szkody moralne, za ograniczenie ich praw?
   Poseł Tomasz Tomczykiewicz z Komisji Samorządu Terytorialnego zapewnia, że intencje ustawodawcy były słuszne. - Chodziło o ograniczenie korupcji w urzędach i stworzenie klarownych reguł - wyjaśnia. - Nie wyobrażam sobie skutecznej kontroli działalności zarządu miasta przez radnego, który prowadzi z tym zarządem interesy i w jakiś sposób jest od niego zależny. Taka sytuacja budziła sporo słusznych wątpliwości. Społeczeństwu, które ma problemy z etyką, prawo musi narzucać twarde reguły.

   Podobne ograniczenia nałożył ustawodawca na wójtów i burmistrzów, ich zastępców, sekretarzy gmin, skarbników i kierowników jednostek organizacyjnych. Dodatkowo muszą oni składać jeszcze oświadczenia o działalności gospodarczej prowadzonej przez swoich małżonków, rodziców, dzieci i rodzeństwo, jeżeli działalność ta wykonywana jest na terenie gminy, w której pracują. Urzędników samorządowych niższego szczebla potraktowano łagodniej, nie stawiając ich przed tak kategorycznym wyborem jak radnych. Muszą oni jednak każdego roku składać oświadczenie o prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej. To od pracodawcy zależy, czy uzna dodatkowe zajęcie za kolidujące z pracą w urzędzie czy nie. Wyrok Sądu Najwyższego daje pracodawcom sporą swobodę w ocenie tego faktu: Prowadzenie przez pracownika samorządowego działalności gospodarczej obejmującej czynności ściśle związane z jego obowiązkami pracowniczymi stanowi przyczynę uzasadniającą wypowiedzenie umowy o pracę. Pracodawca nie musi wykazywać, że pracownik wykonywał swoje obowiązki stronniczo lub interesownie, a zwłaszcza że uzyskiwał w związku z ich wykonywaniem jakiekolwiek korzyści.
   Nowe przepisy pozwoliły na ukazanie pozaurzędowej aktywności urzędników. Okazuje się, że co dziesiąty prowadzi jakąś działalność gospodarczą. Najbardziej przedsiębiorczy są (byli?) pracownicy wydziałów architektury i geodezji. W ostatnich miesiącach wielu z nich - postawionych przez pracodawców przed wyborem: albo praca w urzędzie, albo działalność gospodarcza - zlikwidowało firmy bądź przepisało je na członków rodzin. Kiedy prezydent Bytomia zwolnił z pracy dwóch architektów (jeden przyjął zlecenie na wykonanie projektu, a drugi ten projekt zatwierdził), 12 innych pracowników bytomskiego magistratu zrezygnowało z dodatkowej działalności. - Nie może być tak, że architekt po południu projektuje na zlecenie, a przed południem pracuje w wydziale, który ten projekt zatwierdza do realizacji - mówi Jarosław Kapsa, rzecznik częstochowskiego magistratu.
   Nie wszyscy wójtowie czy burmistrzowie traktują przedsiębiorczych urzędników tak zdecydowanie. - Skoro zależy mi na dobrym specjaliście, a nie mogę go należycie wynagradzać, muszę przymknąć oko i pozwolić mu dorabiać na boku. Zwracam jednak uwagę na to, by w swej działalności gospodarczej nie wykorzystywał informacji, do których, z racji zatrudnienia, ma ułatwiony dostęp - przyznaje burmistrz jednego z małopolskich miast.
   W urzędniczej hierarchii uprzywilejowaną pozycję zajmują radcy prawni, którzy bez obawy o utratę zatrudnienia mogą godzić pracę w urzędzie i własnych kancelariach. A przecież nietrudno wyobrazić sobie sytuację, kiedy prawnik zatrudniony w urzędzie doradza jednocześnie firmie, która w tym urzędzie stara się na przykład o zamówienie publiczne. Oprócz zasad etycznych zawodu radców prawnych nie ma właściwie narzędzi kontrolujących ich pracę. Dlaczego uznaje się, że zasady etyczne radców są lepszym zabezpieczeniem dla interesu publicznego od zasad etycznych innych urzędników?
   Grażyna Kopińska, dyrektor Programu przeciw Korupcji Fundacji im. Batorego, uważa, że wszystkich urzędników powinno się traktować jednakowo. Mimo tej wykładni w magistratach i urzędach gmin dominuje przekonanie, że radca może więcej.

   Wprowadzone w ostatnich latach przepisy antykorupcyjne nakładają na posłów, radnych i urzędników liczne obowiązki oraz narzucają pewne normy zachowań, jednak rzeczywistość dostarcza dowodów na to, że nie są w pełni skuteczne, bowiem ustawodawcy nie wyposażyli egzekutorów prawa w odpowiednie narzędzia. Sprawozdanie finansowe wraz z kopią zeznań podatkowych burmistrzów, wójtów, starostów, przewodniczących rad gmin i powiatów, marszałka województwa i przewodniczącego sejmiku wojewódzkiego trafiają do wojewody, który zajmuje się ich weryfikacją. Burmistrzowie, wójtowie i starostowie weryfikują oświadczenia majątkowe podległych sobie urzędników, przewodniczący rad - oświadczenia radnych.
   Weryfikacja polega na porównaniu oświadczeń z zeznaniami podatkowymi, bo innych narzędzi do sprawdzania wiarygodności oświadczeń kontrolujący nie posiadają. W dodatku zobowiązani do składania oświadczeń majątkowych sami szacują swój majątek według dowolnych kryteriów. Dlatego nie można się dziwić (choć budzi to podejrzenia), że radny wycenia 150-metrowy dom na 30 tysięcy złotych, prywatna praktyka lekarska ordynatora w szpitalu powiatowym przynosi straty, a wzięta lekarka zarobiła w prywatnym gabinecie tylko 2 tysiące złotych.
   Czasem trudno wyegzekwować zapisany w ustawie obowiązek upubliczniania oświadczeń majątkowych. Radni z Praszki podjęli nawet uchwałę, że nigdzie nie opublikują swoich oświadczeń. Po wielu miesiącach z oporami ulegli naciskom wojewody. Nie ugiął się jednak Ryszard Karaczewski, burmistrz Praszki. Wojewoda może tylko upominać burmistrza, bo innych sankcji nie przewidziano.
   Skutecznie udaje się wielu urzędnikom omijać również przepisy zakazujące prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem informacji pochodzących z urzędu. - Aktywność powiatowych geodetów nie zmalała - ocenia prywatny geodeta. - Poprzepisywali firmy na rodziny, dogadali się z geodetami z innych powiatów i podsyłają sobie klientów tak, by urzędnik ze starostwa X nie pracował prywatnie na terenie powiatu X. Pozory czystości są zachowane, a kasa płynie jak płynęła.
   Z przedsiębiorczym urzędnikiem trudno konkurować, bo on korzysta bez przeszkód z zasobów urzędu, koledzy zatwierdzają jego fuchy, a on zatwierdza fuchy kolegów. - Nas czepiają się o wszystko. Czasem każą robić projekt od nowa z powodu krzywo postawionej kreski - skarży się prywatny geodeta.
   - Jak mam dać komuś prywatne zlecenie, to wolę dać zarobić urzędnikowi. Jest tańszy, a poza tym za jakiś czas on albo jego kolega przyjdą do mnie na kontrolę. W ten sposób kupuję spokój. Przecież nikt nie wystawi złej oceny własnej pracy - tłumaczy dyrektor jednej z firm komunalnych.
   Ostatnio starosta dębicki zwolnił dwóch geodetów, a pozostałych odizolował od petentów poprzez zamontowanie drzwi otwieranych kartą magnetyczną. Kiedy postawił geodetom ultimatum - praca w urzędzie albo działalność gospodarcza - ci wybrali urząd. Firm jednak nie zlikwidowali, tylko przerejestrowali je na członków rodzin. Gdy do urzędu przychodził klient z prośbą o wykonanie podziału geodezyjnego działki, nie informowali, że tym się nie zajmują, lecz oferowali swą "pomoc". - To zjawisko dotyczy całej Polski - przekonuje dyrektor wydziału geodezji jednego ze starostw. - Geodeci będą dorabiać, dopóki nie dostaną wyższych wynagrodzeń.
   Prawo nie ingeruje w inną sferę urzędniczej aktywności, która jest poważnym źródłem korupcji - utrudnianie i szkodzenie. Zdaniem prof. Witolda Kuleszy wystarczy skorumpować urzędnika, by ten w sposób całkowicie legalny wstrzymywał konkurencji swego mocodawcy wydanie niezbędnych decyzji, dokonywał niekończących się uzgodnień, sprawdzeń, korekt... Choć w ten sposób urzędnik może decydować o niepowodzeniu wielu przedsięwzięć, nie sposób mu właściwie udowodnić winy, bowiem w urzędach jednoosobowa odpowiedzialność ulega rozmyciu. W dodatku o komfort pracy takiego urzędnika zadbał wicepremier Jerzy Hausner, który w liście do sejmowej Komisji Gospodarki opowiedział się przeciwko propozycjom wprowadzenia odpowiedzialności finansowej urzędników za szkody, jakie wyrządzili błędnymi decyzjami obywatelom lub firmom.
   Wiele więc wskazuje na to, że również radni przyszłych kadencji nauczą się obchodzić obowiązujące przepisy. Obecne zamieszanie z nielegalnymi radnymi bierze się stąd, że posłowie zmienili zasady w trakcie gry. Gdyby kandydaci na radnych wiedzieli, że nie mogą łączyć mandatu z działalnością gospodarczą z wykorzystaniem majątku komunalnego, na pewno wcześniej przepisaliby firmy na rodziny po to, by - jeśli mają nieuczciwe zamiary - pełniąc mandat móc bez przeszkód im pomagać z zachowaniem pozorów uczciwości i przejrzystości w życiu publicznym. A jeśli się tego nie nauczą, to już teraz powinniśmy się martwić o poziom przyszłych rad, do których zablokowano dostęp najaktywniejszym jednostkom.