Jakiej administracji potrzebujĄ Polacy?

Co to znaczy - za dużo?

Zamiast spierać się o to, czy mamy za dużo urzędników, ile powinni nas kosztować i dlaczego tak dużo, zastanówmy się, czy wiemy, jaki ustrój państwa i model administracji budujemy. I jak zobiektywizować sposób oceny sprawności naszych urzędów? W jakie narzędzia uzbroić administrację dużego europejskiego kraju, by mogła sobie poradzić z wyzwaniami współczesności. To są pytania kluczowe, a nie pytanie, czy zastępca dyrektora departamentu w Ministerstwie Transportu powinien mieć samochód służbowy i telefon komórkowy.
Ustrój państwa przez ostatnie 18 lat podlegał licznym zmianom. W czasie, gdy rząd premiera Jerzego Buzka przygotowywał i przeprowadzał reformę administracji, a rząd premiera Leszka Millera ją "poprawiał", w Polsce toczył się w tej sprawie spór polityczny, spór ekspertów i rzeczywista debata publiczna (w sprawie powiatów i liczby województw). Kolejne "debaty" to już domena mediów i … tylko mediów.
Gdy rząd Kazimierza Marcinkiewicza przedstawił program "tanie państwo", była to bardziej debata czysto medialna niż próba odpowiedzi na podstawowe pytania o pożądany kształt państwa i administracji. Określenie "tania" zapraszało do dyskusji, ale … skończyło się na debacie o wydatkach na administrację.
Politycy i publicyści najczęściej operują pojęciem "tanie państwo", postulując uszczuplenia w kosztach funkcjonowania administracji. Równie często pada hasło "sprawne państwo", a niekiedy zgrabnie łączy się te pojęcia i postuluje postępowanie według zasady "najpierw sprawne, potem tanie". Nie wchodząc w spór co do słuszności tych tez, postuluję debatę wokół zasadniczego pytania o model naszej administracji publicznej. Wybór tego modelu, a tym samym rozwiązań, jakie ten model urzeczywistnią, z całą pewnością wpłynie na to, czy według standardów europejskich będziemy mogli mówić o naszej administracji w kategoriach kosztów ("tania" lub "droga") lub zdolności do sprostania społecznym czy politycznym wyzwaniom ("sprawna" lub przeciwnie). Paradoksalnie łatwiej jest wskazać mierniki sprawności urzędu niż określić obiektywnie granicę, poza którą administracja przestaje być tania. Jeśli przyjrzeć się np. danym o kosztach funkcjonowania urzędów administracji samorządowej w przeliczeniu na mieszkańca, to natychmiast rodzą się pytania, co kryje się za ich niskim lub wysokim poziomem. Czy urzędy z największymi kosztami nie mogą być sprawne i dobrze spełniać swych funkcji? A może w nich zainwestowano w "sprawność" i tym samym koszty są większe? Słysząc nawykowe powtarzanie tezy "mamy za dużo urzędników", aż chce się zapytać - "za dużo" w porównaniu do kogo, czego? Jak zauważyła kiedyś w "Rzeczpospolitej" Halina Bińczak, jeśli porównać Polskę np. z Francją, to mogłoby się okazać, że zatrudnienie w całej naszej administracji centralnej jest podobne jak w tamtejszym Ministerstwie Budżetu i Finansów. Jeszcze ciekawsze wnioski można wysnuć po lekturze raportu sejmowego Biura Studiów i Ekspertyz "Zatrudnienie w sektorze publicznym i w administracji publicznej w Polsce na tle innych krajów" (autor Kazimierz Polarczyk, raport nr 237, listopad 2005). Czytamy tam m.in., że "na tle państw Europy, zwłaszcza państw UE-25, w Polsce jest wysokie zatrudnienie w sektorze publicznym ze względu na duże zatrudnienie w publicznych jednostkach komercyjnych (głównie przedsiębiorstwach i spółkach państwowych), przy niskim zatrudnieniu w tzw. sferze budżetowej, w tym administracji publicznej i w dziedzinach pokrewnych".

Co się zmieniło, a co nie?

Zamiast więc wikłać się w jałowe debaty o ilości urzędników prowadzone w oderwaniu od pytań o model administracji, proponuję zastanowić się, jakiej administracji oczekujemy? Jakiej administracji oczekują politycy, ale nade wszystko jakiej administracji chcieliby obywatele, a i sami urzędnicy.
Na początek przyjrzyjmy się temu, jaki jest stan administracji i jakie trendy w zarządzaniu usługami publicznymi dominują w krajach, które o swym modelu rozstrzygały lat temu 15 czy 20.
W krajach, w których zaczęto zastanawiać się nad wprowadzaniem do sektora publicznego rozwiązań stosowanych w organizacjach nastawionych na zysk, skoncentrowano się przede wszystkim na zarządzaniu finansami z uwzględnieniem efektywności i rachunku kosztów, na precyzyjnym wyznaczaniu celów i monitorowaniu wyników oraz na wyznaczaniu standardów usług i dokonywaniu porównań na próbie sprawdzonych, dobrych rozwiązań.
Dla reform polskiej administracji prowadzonych od 1990 roku charakterystyczne jest nastawienie na zmiany ustrojowe, strukturalne. Zmiany funkcji następowały i następują w wyniku zmian kompetencji i zadań. Jednak trudno znaleźć twarde dowody, że w wyniku zmian ustrojowych nastąpiła już istotna zmiana sposobu działania administracji. Odejście od modelu biurokratycznego (i to nie w znaczeniu "idealnego typu biurokracji" jaki sformułował Max Weber, ale w znaczeniu potocznym, jednoznacznie negatywnym) do modelu menedżerskiego zarządzania publicznego wciąż jest przed nami.
Obowiązkiem państwa jest nie tylko wykonywanie zadań publicznych zgodnie z zasadami wyznaczonymi przez prawo. Administracja publiczna winna świadczyć obywatelom usługi odpowiadające zarówno standardom prawnym jak i społecznym oczekiwaniom. Obrazu tych drugich dostarczają wyniki badań opinii publicznej. Na co narzekają Polacy pytani o swoje kontakty z urzędami? Między innymi, na nieznajomość przepisów przez urzędników, brak z ich strony pomocy i życzliwości, długi czas załatwiania spraw, skomplikowane procedury i formularze, brak wyczerpującej i zrozumiałej informacji.
Obecnie bardzo wyraźnie widać rozbieżność między tym, czego oczekują obywatele od administracji a tym, co ona dostarcza. Paradoks polega na tym, że zarówno instytucjonalny system nadzoru nad działaniami administracji, jak i oceny opinii publicznej dostarczają negatywnych przykładów w tym zakresie, a sposoby świadczenia i oceny usług publicznych nie zmieniają się. Ta zmiana nie będzie możliwa dopóty, dopóki realizacja tych usług zgodnie z prawem nie zostanie uznana za warunek konieczny, a nie wystarczający**przy ocenie administracji. Innymi słowy, trzeba tę administrację oceniać poprzez stałą analizę uzyskiwanych przez nią rezultatów, a nie tylko poprzez fakt, iż działa zgodnie z tym, co przepisy określiły.

Model nowy, czyli jaki?

Nowy układ ustrojowy i funkcjonalny administracji publicznej powstały w Polsce od 1999 roku, czyli od wprowadzenia samorządów powiatowych i wojewódzkich wymaga nowego modelu, który powinien mieć kilka cech.
Po pierwsze, administracja winna kierować się celami strategicznymi, a nie tylko bieżącym działaniem według przepisów i procedur. W przypadku władzy publicznej głównym celem jest rozwój. To jest istotne szczególnie teraz, gdy Polska korzysta z unijnych funduszy strukturalnych. W tym obszarze niebezpiecznie rozszerzono proceduralne władanie administracji, tracąc w wielu przypadkach z horyzontu cele rozwojowe, jakim te środki mają służyć.
Po drugie, administracja winna być konkurencyjna. Konkurencyjność wiąże się z nowoczesnymi metodami zarządzania, ale także z motywowaniem urzędników do rozwoju i zaangażowania, z położeniem w procesie zarządzania nacisku na jakość świadczonych usług oraz modernizowanie zastanych, zbyt sztywnych procedur.
Po trzecie, administracja winna prowadzić politykę skupioną wokół celów, a nie środków do celu. Jest to kolejny krok do konkurencyjności. Sposobem na stosowanie tego modelu jest wdrożenie procedur zarządzania przez rezultaty, czyli powiązanie wydatków z efektami. Poprzedni rząd przygotował szereg rozwiązań dotyczących tzw. budżetu zadaniowego. Obecny mówi o tej kwestii, ale działania praktyczne zeszły na dalszy plan.
Po czwarte, administracja powinna być zdecentralizowana. Nie chodzi tu o decentralizację w jej ustrojowym znaczeniu. Odnosi się to do sposobu rozłożenia kompetencji i odpowiedzialności w takiej organizacji jak urząd. Potrzeba więcej form zadaniowego działania, mniej formalizmu opartego na strukturach departamentalnych. Układ hierarchiczny oddala od urzędników odpowiedzialność. Przerzucają ją na naczelnika wydziału, dyrektora, ministra.
Konieczne staje się wprowadzenie powszechnego wymogu formułowania przez instytucje publiczne mierzalnych celów działalności w perspektywie minimum roku, dwóch, trzech. A nade wszystko rozliczania ze stopnia realizacji tych celów. Mechanizm ten działa poniekąd samoczynnie na poziomie samorządowym, ale tu presja społeczna jest większa i istnieje silniejszy związek między efektami pracy administracji a oceną społeczną jej działalności. Jednak już w systemie działania całej administracji publicznej dobry urząd samorządowy nie ma szans na jakąkolwiek "premię systemową". No, może poza uznaniem, nagrodą, statuetką, certyfikatem. Jeżeli dobre zarządzanie poparte wynikami i zewnętrznym potwierdzeniem nie będzie "systemowo" premiowane, to nawet najbardziej innowacyjni menedżerowie mogą się zniechęcić.
Konieczne jest także ustalenie standardów usług publicznych, zestawu wskaźników jakości tych usług i ustanowienie systemu pomiaru, oceny i zasad "nagradzania" za osiąganie zakładanych rezultatów. Na drodze realizacji tych postulatów jesteśmy między fazą oswajania administracji z koniecznością stosowania zasad pomiaru osiąganych rezultatów a fazą przygotowania i wdrożenia w systemie prawnym odpowiednich rozwiązań. Temu m.in., wedle składanych przez polityków deklaracji, ma służyć, przygotowywana operacja ustanowienia wspomnianego tu wcześniej budżetu zadaniowego. Ale operacja ta może być tylko częściowo udana, jeśli skoncentruje się wyłącznie na prawnych i proceduralnych mechanizmach przygotowywania budżetu.
Początek procesu wprowadzania do administracji nowych metod i systemów zarządzania odbywał się przy wsparciu rządu. I nie sposób wyobrazić sobie, by bez takiego wsparcia niezbędny dla państwa i obywateli program unowocześnienia polskiej administracji publicznej mógł zostać z powodzeniem dokończony.
\*Autor jest ekspertem w dziedzinie zarządzania sektorem publicznym oraz sekretarzem Stowarzyszenia Obywatelska Polska.
SŁAWOMIR WYSOCKI\*