Konstytucja dobrych chęci i bolesnej praktyki

Konstytucja redukowała rolę prezydenta do czynności protokolarno-honorowych. Zmieni to uchwalona w 1935 r. Konstytucja kwietniowa. (Na zdj. prezydent Ignacy Mościcki) Fot. archiwum

17 marca 1921 * Konstytucję uchwalono w ekspresowym tempie * Niespełna dwa i pół roku po odzyskaniu przez Polskę niepodległości * Przyjęte w niej rozwiązania doprowadziły do paraliżu państwa

W zakresie ustroju państwa wzorowała się na modelu III Republiki Francuskiej i opierała na demokratycznych założeniach: republikańskiej formie ustroju, suwerenności narodu, podziale władzy oraz systemie rządów parlamentarno-gabinetowych.

Założenia te implikowały, zgodnie z dominującymi prądami ideowymi epoki, pięcioprzymiotnikowe prawo wyborcze, w tym przede wszystkim dwie nowe jego zasady, nieuznawane w większości państw europejskich przed wojną 1914-1918: powszechność i równość. Instytucje ustroju politycznego oparte na takich założeniach miały przynieść rzeczywistą suwerenną władzę narodu (pojmowanego w sensie politycznym, a więc jako ogół obywateli) w państwie. W rzeczywistości suwerenna władza narodu przekształcała się - jak zobaczymy niżej - we władzę sztabów partii reprezentowanych w parlamencie. Demokratyczność ówczesnych instytucji zawierała więc w sobie pewną ambiwalencję. Z jednej strony - jako możliwość pełnej ekspresji wszelkich, nawet marginalnych, poglądów politycznych, była ona faktem. Z drugiej jednak - przez permanentne rozdrobnienie polityczne Sejmu, kryzysy gabinetowe i tworzenie wciąż nowych większości parlamentarnych bez pytania o zdanie wyborców prowadziła do swoistej konfiskaty władzy przez parlamentarną elitę - zjawisko określane w publicystyce lat dwudziestych jako "partyjnictwo".

Konstytucja zawierała, oprócz praktykowanych przez przedwojenny konstytucjonalizm praw politycznych i obywatelskich, także katalog praw socjalnych: prawo do ochrony pracy (w tym specjalną ochronę pracy młodocianych i kobiet), zakaz pracy zarobkowej dla dzieci poniżej 15. roku życia, prawo do ubezpieczenia społecznego w razie niezdolności do pracy lub bezrobocia, prawo do ochrony macierzyństwa, prawo do bezpłatnej nauki w szkołach publicznych.

System władzy

Taki zakres praw socjalnych był z ówczesnej perspektywy dla jednych znakiem postępu, dla innych lewicowości. Uznając te prawa, Konstytucja marcowa dotrzymywała w każdym razie kroku ówczesnym przemianom konstytucjonalizmu zachodniego. Z dzisiejszej perspektywy uderzają tu dwie rzeczy. Po pierwsze - w tym katalogu znajdujemy tylko podstawowe prawa socjalne, te mniej więcej, na których konstytucjonalizację godzi się dzisiaj myśl liberalna. Po drugie - zawartym w konstytucji prawom socjalnym odpowiadało bardzo skromne instrumentarium środków prawnych, za pomocą których obywatele mogliby dochodzić roszczeń wobec państwa. (...)

System polityczny ustanowiony przez Konstytucję marcową był wybitnie niestabilny. Już kilka lat po jej uchwaleniu polscy konstytucjonaliści byli zgodni w krytycznej ocenie wad konstrukcyjnych tego aktu. Powszechnie krytykowano zredukowanie roli prezydenta niemal wyłącznie do czynności protokolarno-honorowych, przy braku istotnych instrumentów oddziaływania na inne organy władzy. Należały tu: brak weta w stosunku do ustaw, brak prawa dekretowania, brak rzeczywistego prawa rozwiązywania parlamentu, objęcie "wszystkich aktów rządowych" prezydenta obowiązkiem kontrasygnaty przez premiera lub odpowiedniego ministra.
Zauważano, że choć dwuizbowość naszego parlamentu wzorowano na rozwiązaniach III Republiki, to w rzeczywistości odbiegała ona na niekorzyść od francuskiego wzoru. O ile bowiem paryski Senat był niemal równouprawniony z Izbą Deputowanych, o tyle Senat warszawski miał do spełnienia nieporównanie skromniejszą rolę. O ile paryski Senat nie podlegał rozwiązaniu, kiedy rozwiązywano Izbę Deputowanych, o tyle Senat warszawski dzielił w takim wypadku los Sejmu (obie izby wyższe - polska i francuska - były obowiązkowo konsultowane przez prezydenta przed rozwiązaniem izby niższej). Dodawano też, że izba wyższa o tyle tylko ma sens, o ile rekrutacja jej członków dokonuje się wedle innych kryteriów niż kategorie polityczne decydujące o wyborze na posła.

Niedomagania ustroju ujął w tamtych latach może najtrafniej Michał Rostworowski, pisząc, że praprzyczyną niedowładu całego systemu jest paraliż legislatywy, skoro to ona faktycznie stoi na czele hierarchii organów władzy. Tu leżało sedno problemu. (...)

Litera stosunków pomiędzy Sejmem a rządem była taka, jak gdyby ten pierwszy był jedynym prawowitym wyrazicielem demokratycznej woli, ten drugi zaś jego prostą emanacją, komitetem powołanym do rządzenia, które wszelako w istocie przynależy tylko parlamentowi. W przypadku konfliktu z większością Sejmu rząd nie dysponował żadnym marginesem manewru. Nie mógł więc nie podać się do dymisji, wnioskując do prezydenta o rozwiązanie parlamentu i rozpisanie nowych wyborów - ponieważ prezydenckie prawo rozwiązania Sejmu było iluzoryczne: można było rozwiązać Sejm tylko za zgodą Senatu, czyli praktycznie - nigdy. W przypadku uchwalenia ustawy stojącej w poprzek dotychczasowej linii politycznej gabinetu nie mógł on jej nie wykonać, wnioskując do prezydenta o założenie weta, ponieważ prezydent prawa weta nie posiadał. W przypadku rozpadu koalicji dotąd popierającej rząd premier nie miał żadnych prawnych środków perswazji w stosunku do posłów koalicji, nie dysponował też żadnym mechanizmem mogącym ich dyscyplinować. Słowem, konstytucja nie przewidywała tutaj żadnej przestrzeni gry: gabinetowi, który popadł w niełaskę posłów, pozostawało tylko podać się do dymisji. Jakoż i premierzy niezwłocznie zgłaszali dymisję, nieraz w następstwie przegranej rządu w błahej sprawie, nie- rzadko po kilku tygodniach (bywało mniej) sprawowania władzy.

Brak prezydentury zdolnej skutecznie interweniować w przypadku kryzysu gabinetowego, brak równowagi pomiędzy izbami parlamentarnymi, brak narzędzi obrony rządu przed dowolnym kaprysem Sejmu - te cechy składały się na poważny niedowład systemu władzy. To wszystko jednak nie decydowało jeszcze o chronicznej słabości rządów. Najważniejsza była niezborność samego Sejmu.

Sejm mianowicie był permanentnie niezdolny do wyłonienia trwałej większości potrafiącej wziąć odpowiedzialność za rządzenie krajem. (...) W rzeczywistości należałoby powiedzieć, że Sejm w latach 1922-1926 (od wejścia w życie konstytucji do zamachu majowego) przejawiał łatwość obalania istniejących koalicji, ale nie potrafił tworzyć takich, które charakteryzowałyby się jaką taką stabilnością. Wyjściem były więc gabinety pozaparlamentarne i one też rządziły przez większą część tego okresu: jedynie dwa gabinety Witosa (1923 i 1926) oraz gabinet Skrzyńskiego (przełom 1925 i 1926) miały podstawę parlamentarną, pozostałe - na czele z gabinetem Grabskiego (1923-1925), który przeprowadził reformę walutową - były rządami fachowców. Nie znaczy to, by (poza rządem Grabskiego) odznaczały się one większą trwałością.
Skutki tej niestabilności były dwojakie. Po pierwsze - cierpiała na tym ciągłość polityki państwa: żadna ekipa nie mogła dokończyć swoich zamierzeń, każda traciła stosunkowo dużo czasu na przystosowanie się do zastanych warunków. Po drugie - następowało swoiste zawłaszczenie suwerennej władzy, formalnie przynależnej "Narodowi", czyli ogółowi wyborców, przez kierownictwa partii parlamentarnych. Rządy upadały i tworzyły się w wyniku kolejnych porozumień elit partyjnych w zupełnym oderwaniu od woli wyborców. Ci ostatni wyrażali ją co prawda w wyborach, ale kolejne przesilenia rządowe dokonywały się już bez pytania ich o zdanie. Ponieważ zaś scena parlamentarna układała się raczej w pewne continuum niż w dwa, oddzielone wyraźną linią demarkacyjną, obozy polityczne - w efekcie zmiany rządów sprowadzały się do tego, że grupa tych samych kilkudziesięciu polityków zamieniała się miejscami (tekami ministerialnymi) w kolejnych gabinetach. Na tym właśnie polegało zjawisko "partyjnictwa", które kazało marszałkowi Piłsudskiemu przejść do czynu 12 maja 1926 roku. (...)

Konstrukcja ustrojowa była niestabilna, bo niestabilny był Sejm. Ten zaś był taki, bo nałożyły się na siebie silne rozdrobnienie polityczne społeczeństwa i proporcjonalna ordynacja wyborcza. W efekcie owo rozdrobnienie było niejako automatycznie przenoszone do gremium, gdzie miała się tworzyć wola polityczna państwa. (...)

Pożytki na dziś

Powiada się najczęściej, że mamy wielką, godną naśladowania tradycję ustrojową. (...) Niestety, poważny namysł nad dziejami naszego ustroju każe zachować dużą powściągliwość w formułowaniu ich entuzjastycznych ocen. Generalnie wydaje się bowiem, że dzieje polskiego ustroju przynoszą raczej przestrogi niż rady pozytywne. (...)

Konstytucja marcowa powstała nie tak dawno, jednak jej poważna ocena musi wznieść się poza ogólniki w rodzaju, że była (...) "demokratyczna", "socjalna" i "wolnościowa". Była, ale przecież widać jasno, że stanowiła dramatycznie słaby fundament dla odrodzonego państwa: dla struktur władzy, dla rzeczywistego wpływu rządzonych na rządzących, a nawet dla możliwości dochodzenia zapisanych w niej praw obywateli. Stąd i pożytki mogące z niej dziś płynąć wydają się bardzo nikłe. Wynikająca wprost z jej przepisów chroniczna niestabilność gabinetowa? Brak kontroli konstytucyjności ustaw? Prawa obywatelskie niepodlegające konstytucyjnej egzekucji? Co pozostaje? Przestroga, że rozwiązania hurrademokratyczne - zanim jeszcze doprowadzą do paraliżu państwa - oznaczają rzeczywiste wyrugowanie obywateli z ich praw politycznych (wyborcy głosują, ale to partie rządzą). I nauka druga: że demokracja zanarchizowana stwarza pokusę sięgnięcia po rządy twardej ręki.

Roman Graczyk

publicysta, pracownik Krakowskiego Oddziału IPN

Fragment książki "Konstytucja dla Polski. Tradycje, doświadczenia, spory", Wydawnictwo Znak, Fundacja Batorego, Kraków-Warszawa 1997. Skróty od redakcji.