Osiem chorób, które doprowadzą samorząd w Polsce do uwiądu

Fot. Adam Warżawa/archiwum DB

Samorząd terytorialny jest największym w Polsce pracodawcą i inwestorem publicznym, właścicielem ogromnego majątku.

Jest także dostawcą zasadniczych dla mieszkańców usług publicznych - od edukacji przez transport do kultury. I najbliższą obywatelom szkołą demokracji. Wreszcie w znaczącym stopniu może wpływać na rozwój lokalny i regionalny, czyli na to, jak jutro będzie się powodziło nam oraz naszym dzieciom.

Mówiąc kolokwialnie - samorząd współdecyduje o jakości naszego życia. Jednocześnie przez władze centralne zdaje się być dostrzegany głównie w sytuacjach, gdy trzeba go obciążyć kosztownymi zadaniami. Można powiedzieć, że rząd silnie angażuje się w decentralizację wtedy, gdy dotyczy ona pomniejszenia deficytu budżetu państwa.

Pod koniec stycznia tego roku przedstawiliśmy przygotowany przez grupę ekspertów pod moim kierownictwem "Raport o stanie samorządu terytorialnego". W ten sposób chcemy - jako obywatele i eksperci - uruchomić debatę wokół zasadniczych problemów samorządności terytorialnej w Polsce. Debatę, która doprowadzi do uzgodnienia i realizacji niezbędnych działań dla naprawienia sytuacji.

Nie uważamy, iż samorząd jest w stanie zapaści. Przeciwnie, dowodzimy, że samorządność terytorialna jest koniecznym i korzystnym elementem naszej państwowości, przyczyniającą się do rozwoju gospodarki i społeczeństwa. Jesteśmy natomiast przekonani, iż narastające od dłuższego czasu słabości doprowadzą do sytuacji przewlekłej nieodwracalnej choroby. Przedstawione w naszym raporcie poważne dysfunkcje będą się pogłębiać, prowadząc do trwałej degeneracji systemu samorządowego. Tego nie da się już później naprawić. A jeśli nawet, to ponosząc niezwykle wysokie koszty.

Wiele z kwestii, na które zwracamy uwagę, było już wskazywanych wcześniej. Na ogół jednak w oderwaniu od siebie, nie podejmowano do tej pory prób przedstawiania ich całościowo. Dla ich skutecznego podjęcia i rozwiązywania narastających problemów konieczne jest rozstrzygnięcie zasadniczych dylematów, które ujawniają się dopiero, gdy zestawimy razem wszystkie zasadnicze choroby samorządności terytorialnej w Polsce. Gdy widzimy las, a nie jedynie drzewa.

Dlatego właśnie przedstawiamy zestawienie najgroźniejszych chorób, na jakie cierpią polskie samorządy.

Choroba pierwsza: postępujące "upaństwowienie" samorządu

Jednostki samorządu terytorialnego w coraz większym stopniu wykonują zadania "zlecone", a faktycznie narzucone z góry, nie dostając jednocześnie wystarczających środków na ich realizację. Przestają być gospodarzem swojego terenu, a bardziej stają się administratorem, który nim tylko zarządza.

Samorząd w coraz mniejszym stopniu jest podmiotem na własnym terenie, czyli lokalną wspólnotą obywateli. Zamiast tego staje w coraz większym stopniu narzędziem do realizacji polityki władz centralnych.

Choroba druga: autokracja, stopniowe osłabianie demokracji samorządowej

W bardzo wielu miejscach mamy do czynienia raczej z odnawianiem się władzy niż z autentycznymi wyborami.
Iluzoryczny jest nadzór rady nad działaniem zarządu - komisje rad faktycznie nie mają zdolności kontrolnych. Słabo również funkcjonują narzędzia kontroli obywatelskiej: media lokalne często są kontrolowane przez władze samorządowe, a dostęp do informacji publicznej jest ograniczony.

Choroba trzecia: biurokracja, urzędnicza dominacja w funkcjonowaniu samorządów

Radni nie są w stanie sprostać znacznie lepiej poinformowanym i wyposażonym urzędnikom, których tłumnie zatrudniają samorządy.

Rola radnych jest przeważnie fasadowa, natomiast decyzje podejmowane przez urzędników są słabo kontrolowane. To sprawia, że przestają się oni czuć odpowiedzialni za własne działania.

Choroba czwarta: finanse samorządowe

System dochodów jednostek samorządu terytorialnego jest wypadkową przypadkowo ukształtowanych i niestabilnych rozwiązań.

Samodzielność finansowa samorządów jest stopniowo ograniczana. Od 2009 roku spada udział dochodów własnych oraz udział jednostek samorządu terytorialnego w PIT (podatku dochodowego od osób fizycznych) i CIT (podatku dochodowego od osób prawnych) przy jednoczesnym wzroście dochodów z dotacji. Jednocześnie samorządy muszą realizować nowe zadania, których koszty narzucane ustawami przekraczają środki otrzymywane na ten cel.

Najbardziej jaskrawym tego przykładem jest tu szkolnictwo (niektóre samorządy otrzymują mniejszą subwencję oświatową niż wynagrodzenia nauczycieli, które muszą zgodnie z Kartą nauczyciela wypłacić).

Choroba piąta: wydawanie środków unijnych

Symboliczne mogą tu być aquaparki. Często samorządy, budując je ze środków unijnych, nie zadawały sobie pytania, z czego je teraz utrzymać. To samo zresztą dotyczy np. uczelni.

Tak silnie uzależniając działalność inwestycyjną od środków unijnych, tracimy stopniowo zdolność do efektywnego wykorzystywania własnych zasobów i wpadamy w pułapkę zadłużenia.

Choroba szósta: ułomna wspólnotowość

Powszechne jest narzekanie na niski poziom zaangażowania społecznego i fasadowe konsultacje społeczne.

Obecny sposób funkcjonowania samorządów wytwarza bardzo specyficzny kapitał społeczny, który można nazwać "patrymonialno-klientelistycznym". Władza lokalna przyznaje "swoim" różne dobra (stanowiska, środki finansowe, inwestycje...) i w ten sposób obywatele stają się klientami, a nie partnerami w dialogu o rozwiązywaniu lokalnych problemów.

Trudno się zatem dziwić, że aktywność obywatelska na rzecz dobra wspólnego słabnie, a kwitnie kumoterstwo. W niektórych gminach prawa i świadczenia są tylko dla swoich.

Choroba siódma: gospodarka przestrzenna

Nieuporządkowanie i niekontrolowane gospodarowanie przestrzenią prowadzi do patologii, głównie widocznych w miastach. Jedną, choć niejedyną, jest sytuacja, gdy w skali kraju mamy w planach zagospodarowania przestrzennego tereny pod zabudowę dla 70-milionowego społeczeństwa!
W dłużej perspektywie będzie to prowadziło do obniżania wartości gruntów oraz konieczności poniesienia przez samorządy poważnych i zbędnych wydatków na infrastrukturę dla terenów mieszkaniowych.

Choroba ósma: brak podmiotowości rozwojowej samorządów

W krajowej polityce rozwoju dominuje mentalność neocentralnego planisty. Samorządy są głównie tzw. beneficjentem, a nie partnerem polityki rozwoju. W konsekwencji większość samorządów nie jest zdolna do programowania i pobudzania zrównoważonego rozwoju swego terytorium. Problemem nie jest to, czy samorządność terytorialna jest nam potrzebna, ale jaka ma być i jak ma się dalej rozwijać. Za sprawą jakich mechanizmów i w jakim kierunku? W raporcie piszemy, że znaleźliśmy się w takiej sytuacji, w której ponownie jest konieczne całościowe przemyślenie i podjęcie kluczowych kwestii związanych z funkcjonowaniem samorządu terytorialnego. Zdajemy sobie przy tym sprawę, że sytuacja jest złożona. Prostych, oczywistych i łatwo akceptowalnych przez wszystkich rozwiązań tu nie ma. Przeciwnie, stajemy wobec wielu bardzo poważnych wyzwań i dylematów. Na przykład musimy zdecydować się, w jakim stopniu samorząd terytorialny ma być dostawcą usług publicznych, a jakim podmiotem odpowiedzialnym za rozwój danego terytorium? Wydaje się, że jego kompetencje i zadania powinny zostać stopniowo uzupełniane o takie, które bezpośrednio wiążą się z pobudzaniem rozwoju lokalnego i regionalnego. Szczególnie dotyczy to gminy i województwa. Jeśli tego nie zrobimy, to samorząd czeka stopniowy uwiąd. Stanie się on pomocniczym organem państwa, szczególnie w momencie ograniczenia dostępnej dla Polski puli środków unijnych. Jednocześnie stale będziemy mieli do czynienia z krzyżowaniem się kompetencji gminy i powiatu oraz systemową słabością tego drugiego poziomu samorządności terytorialnej. To jeden z dziesięciu dylematów, które definiujemy jako kluczowe do rozstrzygnięcia.

Nie jest to jednak sytuacja dziś nienaprawialna. Proponujemy kilkadziesiąt kierunkowych rozwiązań: od ustanowienia regionów metropolitalnych przez urealnienie statusu dochodów z udziałów w PIT i CIT jako dochodów własnych (najlepiej poprzez nadanie im charakteru dodatków samorządowych) do wzmocnienia funkcji kontrolnej mediów lokalnych.

Nie rezerwujemy sobie licencji na znajomość wszystkich możliwych sensownych rozwiązań. Dlatego zachęcamy instytucje i obywateli do udziału w tej debacie oraz zgłaszania swoich propozycji rozwiązań dla wskazanych przez nas problemów. Można to robić za pośrednictwem strony: www.stansamorzadu.pl. Na podstawie tych zgłoszeń opracujemy aneks zawierający zrecenzowane przez nas propozycje obywatelskie. Jeżeli władzom publicznym starczy zdecydowania, aby niezbędne rozwiązania wdrażać, to będziemy w stanie uniknąć wysokich kosztów naprawiania trwale zdegenerowanego systemu. Tego rodzaju przywództwa musimy aktywnie zażądać od rządzących i nie tylko przy okazji wyborów.

Jerzy Hausner, ekonomista

PROF. JERZY HAUSNER

Ekonomista Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie, członek Rady Polityki Pieniężnej. Był ministrem pracy i gospodarki w rządach SLD