Recepta na samorząd

Grzegorz Skowron

   To najkrótsze podsumowanie roli samorządu w Polsce, jakie padło w ostatnim tygodniu z ust jednego z samorządowców. Porównanie wpływu samorządu na najnowszą historię Polski do skutków reformy Leszka Balcerowicza to ogromna pochwała dla osiągnięć ludzi, którzy samorządową Polskę budowali od podstaw, po kilkudziesięcioletniej przerwie i przy ogromnym oporze centralnych urzędów. Można się jednak zastanawiać, czy przy spadającym zaufaniu do lokalnych władz i ich upolitycznieniu, przy szerzącej się korupcji, nepotyzmie, głośnych aferach, ktoś w końcu nie krzyknie: "Samorząd musi odejść!". Takie zagrożenie jest całkiem realne, a winę za nie ponoszą wszyscy rządzący w Polsce, wszystkie partie polityczne i co najsmutniejsze - także wielu działaczy samorządowych.
   Rocznica stanowi zazwyczaj okazję do pochwał i snucia dobrych wspomnień niż do krytyki. Nie można nie docenić skutków reformy ustrojowej, dzięki której 85 proc. zadań publicznych, wykonywanych poprzednio przez centralną administrację, trafiło do gmin, powiatów i samorządowych województw. Dzięki temu zadania te są lepiej wykonywane - czego też nie trzeba udowadniać. O ile skutki reformy Balcerowicza były dla wielu Polaków bolesne, to efekty wprowadzenia samorządu okazały się korzystne dla każdego obywatela, który ma teraz bliżej niż kiedyś do urzędu, któremu gmina szybciej niż centralna władza wybuduje wodociąg lub drogę, dopłaci do szkół (gdyby oświatę finansowano tylko z centralnego budżetu, jej kondycja byłaby jeszcze gorsza niż stan, w jakim znajduje się służba zdrowia) itp. Te wszystkie sukcesy wydają się tak oczywiste, że wśród najważniejszych 25 wydarzeń ostatniego 15-lecia obserwatorzy życia publicznego w Polsce nie wymieniają reformy samorządowej.
   Przy wspominaniu tego, co udane, nie można jednak zapominać, że ważniejsze jest to, co przed nami. A samorząd może w przyszłości pójść w dwóch różnych kierunkach. Niebezpieczeństwo, że wkroczy na niewłaściwą drogę jest przy tym duże i całkiem realne.

Nikt nie chce

oddać władzy

   Stwierdzenie, że reforma samorządowa się udała, dotyczy tak naprawdę tylko pierwszego jej etapu, z 1990 roku, czyli wprowadzenia gminy jako podstawowej jednostki administracyjnej kraju. Sukces zawdzięczamy głównie temu, że nowym podmiotom od razu przekazano majątek, możliwość ustanawiania podatków lokalnych i dość spore (choć zawsze zbyt małe) pieniądze. Przy wprowadzaniu w 1998 roku powiatów i województw ograniczono się praktycznie do stworzenia nowych struktur, nie dając im możliwości rozwoju. O ile po wejściu Polski do Unii Europejskiej rośnie siła województw (bo UE oparta jest na wspólnocie regionów), to powiaty nadal są słabymi jednostkami, bez wystarczających pieniędzy na bieżące wydatki, bez szans na jakikolwiek rozwój.
   Centralne władze zwykły przekazywać samorządom sprawy, z którymi trudno sobie poradzić. Najpierw gminy otrzymały szkoły, później powiaty dostały szpitale, a teraz województwa mają się zająć regionalną koleją. Nałożenie nowych obowiązków nie łączy się jednak z przyznaniem większych środków finansowych i, co równie ważne - odpowiednich kompetencji. W wielu przypadkach odpowiedzialność za funkcjonowanie określonej dziedziny życia publicznego spada na samorząd, lecz nie może on podjąć jakichkolwiek decyzji bez akceptacji centrali.
   Z drugiej strony ci sami działacze samorządowi, którzy od lat zarzucają posłom, rządowi, poszczególnym ministerstwom, niechęć do przekazania władzy w dół, też nie są skłonni się nią dzielić, na co narzekają organizacje pozarządowe.
   Do istnienia gmin zdążyliśmy się już przyzwyczaić, za to sens drugiego etapu reformy samorządowej, czyli wprowadzenia powiatów i województw, nadal dla wielu osób pozostaje niezrozumiały. O ile starostwo ma jeszcze styczność ze zwykłym obywatelem (np. poprzez wydawanie praw jazdy), to samorządowe województwo wydaje się tworem najzupełniej wirtualnym. Radni sejmiku przyjmują jakieś strategie, uchwalają dokumenty, przy których budżet gminy i państwa to łatwa lektura. Kontakt z urzędem marszałkowskim mają tak naprawdę tylko inne urzędy samorządowe oraz instytucje funkcjonujące w regionie. Jednak nawet ich przedstawiciele często są przekonani, że unijne pieniądze dzieli wojewoda, a nie marszałek - jak więc można się dziwić, że dla przeciętnego mieszkańca funkcjonowanie dwóch administracji na poziomie województwa jest zupełnie niezrozumiałe. Trudno też zaprzeczyć, że tworzy się kolejne stanowiska urzędnicze do obsługi... innych urzędników.
   Dla obywatela najważniejsze jest to, by administracja dobrze wykonywała swoje zadania. Nie interesuje go, że jeden urzędnik nie zgadza się z opinią drugiego urzędnika tylko dlatego, iż pierwszy reprezentuje rząd, a drugi samorząd. Tymczasem takich sporów mamy coraz więcej i często kończą się one w sądzie, a za wszystko płaci podatnik.
   Największym zagrożeniem dla samorządu jest jednak sam samorząd, a właściwie jego reprezentanci. Co pozostało z entuzjazmu towarzyszącego wyborom z 1990 roku? Czy ktoś pamięta, że kiedyś radni pracowali na rzecz swojej społeczności praktycznie za darmo? W opinii społecznej utrwaliły się fakty sprzed kilku lat, gdy zaraz na początku funkcjonowania samorządowych powiatów i województw niektórzy starostowie i marszałkowie otrzymywali pensje wyższe od prezydenta Polski, a system ustalania diet radnych pozwalał na to, by ich wynagrodzenia sięgały uposażeń poselskich. Nawet po obcięciu diet i wynagrodzeń przez ustawę kominową mandat radnego traktowany jest przez wielu jako dobre źródło dochodu. Przy miesięcznych dietach rzędu 2,4 tys. zł i minimalnej płacy na poziomie 850 zł trudno o inne postrzeganie funkcji radnego.
   Samorządowi nie udało się uciec od polityki, i to w jej najgorszym wydaniu. Co ważniejsze - trudno mu będzie się z niej wyrwać. Upolitycznienie wyborów samorządowych jest już tak wielkie, że nawet kandydując do rady dzielnicy w dużym mieście, trzeba mieć poparcie partii politycznej, bo bez niego szanse na wybór maleją praktycznie do zera. Dla wielu lokalnych działaczy większe znaczenie mają w tej sytuacji puste polityczne gesty niż trudne decyzje, bez których nie może funkcjonować gmina. Opinię samorządowcom psują bulwersujące incydenty z ich udziałem. Przebywający w areszcie prezydenci miast jakby nigdy nic rządzą zza krat. Wójtowie i radni, których przyłapano na jeździe po pijanemu, nawet po wyrokach sądowych kurczowo trzymają się swoich funkcji, choć prawo przewiduje, że powinni stracić mandaty. Prasa ujawnia liczne przypadki nepotyzmu - zatrudniania krewnych, znajomych, o kolegach partyjnych nie wspominając.

Recepta jest

tylko jedna

   Co pewien czas pojawiają się cudowne recepty, rzekomo gwarantujące uzdrowienie polskiego samorządu. Na razie cudów jednak nie ma. Obiecywano, że uzdrowicielsko zadziała wprowadzenie bezpośrednich wyborów wójtów, burmistrzów i prezydentów miast. No i mamy teraz kłopot w postaci nieodwoływalnych szefów gmin oraz kłótni między radami a wójtami. Nadzwyczajnym lekiem miał być zakaz wykorzystywania majątku gminnego przez radnych w ich działalności gospodarczej, ale interpretacja zapisów ustawowych zamiast porządku wprowadziła zamieszanie i kolejne spory sądowe. Obecnie jako remedium na wszystkie problemy samorządu reklamowane są jednomandatowe okręgi wyborcze. To dobre rozwiązanie (lepsze od partyjnych list kandydatów), ale nie doprowadzi ono do odpartyjnienia wyborów lokalnych (czego dowodem są dzielnice, gdzie już teraz obowiązują okręgi jednomandatowe). Sposobem na radykalną poprawę sytuacji jest realna decentralizacja władzy i przekazanie jej jak najniżej. Aby jednak tak się stało, musi nastąpić przełom w polskim życiu politycznym. Jeżeli najbliższe wybory parlamentarne przyniosą taką zmianę, będziemy mogli mieć nadzieję, że po jakimś czasie obejmie ona także samorządy. Wtedy przyjdzie czas na kolejne ustawy, przekazujące kompetencje niższym szczeblom administracji, na poprawienie drugiego etapu reformy samorządowej (np. poprzez zmniejszenie liczby powiatów i województw), odpartyjnienie urzędów samorządowych i skuteczną walkę z korupcją.
   Jeżeli taki przełom nie nastąpi, rozwój samorządu możliwy będzie tylko wtedy, gdy administracja rządowa i cały system sprawowania władzy w Polsce przeżyją krach. Wówczas wszystkie problemy spadną na barki samorządowców. Będzie to jednak ciężka i skomplikowana operacja, po której pacjent niekoniecznie musi się obudzić.
   Wielu Polaków bagatelizuje drobne objawy choroby i zbyt późno szuka pomocy lekarza. Oby tak nie było w przypadku polskich elit politycznych i polskiego samorządu.

15 lat samorządu - kalendarium

8 marca 1990 - Sejm kontraktowy na wniosek Senatu, w którym przewagę mają Komitety Obywatelskie "Solidarność", uchwala ustawę o samorządzie terytorialnym.

27 maja 1990 - pierwsze wybory samorządowe do rad gmin; były to pierwsze wolne wybory w powojennej Polsce.

19 czerwca 1994 - drugie wybory samorządowe.

5 czerwca 1998 - Sejm uchwala ustawy, które wprowadzają w Polsce trzy szczeble samorządu - oprócz istniejących już gmin pojawiają się powiaty i województwa.

11 października 1998 - trzecie wybory samorządowe, po raz pierwszy Polacy wybierali radnych powiatów i województw.

27 października 2002 - czwarte wybory samorządowe, po raz pierwszy wójtowie, burmistrzowie i prezydenci miast wybierani są w bezpośrednich wyborach, a nie - jak do tej pory - przez rady gmin i miast.

13 listopada 2003 - Sejm uchwala nową ustawę o dochodach jednostek samorządu terytorialnego; próby uchwalenie takiej ustawy, zwiększającej udział samorządów w podatkach pobieranych przez państwo, trwały kilka lat. (GEG)

Stabilne opinie

Ocena władz lokalnych nie zmienia się od lat. Z badań CBOS wynika, że w maju 1999 r. dobrze oceniało władze gminy lub miasta 54 proc. a źle - 32 proc. respondentów. W czerwcu 2002 r. dobrych ocen było 49 proc., złych - 35 proc. W lutym 2005 r. wskaźniki te wynosiły odpowiednio 51 proc. (dobre oceny) i 35 proc. (złe). Dla porównania - w lutym 2005 r. Sejm miał 11 proc. dobrych ocen, Senat - 18 proc., a prezydent - 56 proc.

Stabilność ocen władz lokalnych potwierdzają badania Pentora. Pod koniec 2002 r. dobrze oceniało swojego wójta (burmistrza) 57 proc., źle - 42 proc. uczestników sondaży. W połowie 2003 r. dobrych ocen było 49 proc., złych - 48 proc.; pod koniec 2004 r. dobre i złe opinie wyraziło po połowie ankietowanych. Z działań swojego starosty jest zadowolonych od 65 proc. (kwiecień 2004 r.) do 50 proc. (lipiec 2003 r.) osób.

O tym, czy obywatele interesują się samorządem, świadczy przede wszystkim frekwencja wyborcza. W 1990 r. do urn poszło 42 proc., 4 lata później - już tylko 33,8 proc. uprawnionych. W 1998 r. radnych wybierało 45,45 proc. Polaków, a w 2002 - 44,2 proc. Frekwencja w wyborach samorządowych jest zawsze niższa niż w najbliższych im wyborach parlamentarnych czy prezydenckich. Może to świadczyć o tym, że Polacy mniej niż ogólnokrajową polityką interesują się tym, kto będzie rządził w gminie czy powiecie. Tej tezie przeczy to, że frekwencja w wyborach samorządowych w małych gminach jest zawsze znacznie wyższa niż w dużych miastach, gdzie wybory są całkowicie upolitycznione. Zwolennicy samorządu niską frekwencję tłumaczą tym, że większość wyborców jest zadowolona ze swoich władz lokalnych i nie chce niczego zmieniać. (GEG)