Rewolucja bez konstytucji

Redakcja
Jednym z zabobonów dyskursu politycznego jest powszechnie przyjmowany pogląd, w myśl którego Polska jest krajem instytucjonalnie rozwiniętym i nie różniącym się pod tym względem od państw Europy Zachodniej. Wbrew temu poglądowi niska efektywność rządów w Polsce ma też swe źródła instytucjonalne.

Kazimierz M. Ujazdowski

Wydaje się, że obóz rządzący po prostu nie chce mieć w ręku profesjonalnych narzędzi. Dobre instytucje nie pozwalają bowiem na łatwiznę i rozmywanie odpowiedzialności. Czasem można odnieść wrażenie, że brak perspektyw reformy konstytucyjnej jest wygodnym usprawiedliwieniem zacofania instytucjonalnego. Tymczasem rewolucja instytucjonalna jest możliwa bez reformy konstytucyjnej. I to w trzech sferach mających istotne znaczenie dla przyszłości Polski i interesów jej obywateli: budżetu, stanowienia prawa i polityki europejskiej.

Budżet ze starej matrycy

Zacznijmy od tego, że polski premier nie dysponuje instytucją planującą politykę budżetową i finansową rządu. Chodzi o politykę państwa jako całości, prowadzoną z wyprzedzeniem, wedle logiki innej niż przetarg między resortami, czy też drobne korygowanie budżetu z roku poprzedniego. W Niemczech rolę tę pełni Biuro Budżetowe w urzędzie kanclerskim, wspomagające szefa rządu w definiowaniu polityki finansowej. W Polsce powołanie takiej instytucji miało dopełniać reformę centrum rządu przeprowadzoną w połowie lat 90. Bez skutku. Praktycznie decyzje w tej sferze podejmuje biurokracja Ministerstwa Finansów, nastawiona na mechaniczne egzekwowanie stabilności finansowej i nie zobowiązana do planowania w skali państwa. Stąd reaktywne zachowania, zaskakujące plany podwyższania podatków przy jednoczesnym utrzymywaniu przywilejów materialnych wybranych grup i rozbudowie administracji.

Właściwie wszystkie budżety po roku 1989 powstają według starej matrycy, w myśl zasady: budżet z roku poprzedniego plus drobne korekty. Wbrew zapowiedziom budżet zadaniowy nie naruszył tej logiki. Słabość państwa ilustruje ogłoszona szumnie sztywna reguła wydatkowa. Tymczasem wzrost wydatków w zakresie nie większym niż 1 proc. ponad inflację nie jest żadnym ofensywnym aktem. Jest klasyczną reaktywną reakcją Ministerstwa Finansów z pominięciem tego, co najbardziej istotne. Powstrzymywanie rozrostu wydatków zasługuje na poparcie, ale sztywna reguła wydatkowa nie może być lekiem na całe zło. W żadnym razie nie pozwala ona na rozwiązanie problemu narastania w Polsce długu publicznego. W Europie nieczęsto zdarza się, by resort finansów był zdolny do dokonywania wyborów strategicznych. Z pewnością nie dotyczy to polskiego ministerstwa. W sytuacji braku instytucji planowania budżetowego w centrum rządu, raport Michała Boniego, zachęcający do odpowiedzialności w skali trzydziestu lat, to czysta maskarada. W jaki sposób premier ma zmierzyć się z wyzwaniem kryzysu finansów publicznych, skoro w przeciwieństwie do Angeli Merkel nie posługuje się instytucją działającą w logice całego państwa, a nawet nie ma własnego źródła informacji w tej sferze. Brzemienne w skutki decyzje, takie jak doraźne łatanie budżetu kosztem destrukcji OFE, zostały podjęte bez należytej profesjonalnej i wieloaspektowej analizy.

Legislacja rozproszona

Budowa instytucji odpowiedzialnej za politykę finansową w centrum rządu na wzór zachodnioeuropejski nie wymaga reformy konstytucyjnej. Podobnie rzecz ma się z procesem stanowienia prawa. Wbrew powierzchownym interpretacjom, niska jakość stanowienia nie jest efektem wybryków parlamentu. To oczywiste, że nikt odpowiedzialny nie może cieszyć się z coraz mniejszej liczby prawników w elicie parlamentarnej. Ale w systemie rządów parlamentarnych to rząd i administracja tworzą prawo. Jeden z inspiratorów V Republiki francuskiej Rene Capitant już w latach trzydziestych zauważył, że w demokracji parlamentarnej "rządzenie to stanowienie prawa". W warunkach współczesnych, wraz z obecnością prawa w coraz to nowych sferach, rządzenie polega na projektowaniu ustaw przez rząd i uchwalaniu ich przez większość parlamentarną. Nic zatem dziwnego, że jakość ustawodawstwa zależy głównie od tego, czy premier i znajdujące się w jego dyspozycji centrum rządu panują nad procesem legislacyjnym czy też nie. I znów rząd Donalda Tuska może odmienić reguły rządzące procesem stanowienia prawa bez reformy konstytucji. Wystarczy przekształcić Rządowe Centrum Legislacyjne z instytucji recenzyjnej w przyjmującą odpowiedzialność za przygotowanie całego aktu prawnego. Trzeba wprowadzić postulowaną przez ekspertów zasadę "jednej ręki" w pracach nad projektami ustaw. Odpowiedzialność za zdefiniowanie priorytetów legislacyjnych powinna spoczywać na premierze, za określenie założeń projektu ustawy na ministrze, za opracowanie aktu prawnego na indywidualnie odpowiedzialnym ekspercie RCL, którego nazwisko powinno być publicznie znane. Również w tej sferze nie ma potrzeby zmiany konstytucji. Kwestią kluczową jest budowa instytucji i "wyprostowanie" regulaminu prac legislacyjnych Rady Ministrów. Dziś gąszcz jego przepisów powoduje, że nikt nie jest odpowiedzialny za jakość projektów, albowiem proces ich tworzenia w fazie rządowej oparty jest na zasadzie "rozproszenia" odpowiedzialności. Dodatkowo zasada "jednej ręki" i jawność prac nad projektami ustaw wymusi tworzenie programu prac legislacyjnych rządu z prawdziwego zdarzenia.

Parlament bez instrumentów

Trzecia sfera to polityka europejska rządu. Przejęcie UKIE przez MSZ nie przyniosło poprawy, rząd bardzo rzadko stać na aktywny udział w pracach nad aktami prawnymi Unii Europejskiej. Miało to miejsce w niewielu przypadkach, zazwyczaj wtedy, gdy dobrze zorganizowane segmenty polskiego biznesu wymuszały zajęcie stanowiska (energetyka, emisja CO2). Mamy jednak prawo oczekiwać polityki czynnej samodzielnie rozpoznającej interesy polskiej gospodarki. Tymczasem administracja rządowa spóźnia się nawet z opracowaniem ustaw mających na celu wykonanie dyrektyw. Prawie roczne spóźnienie w sprawie projektu ustawy wykonującej dyrektywę powodziową unaoczniło słabość rządu w tej sferze i przyniosło w czasie zeszłorocznej powodzi opłakane skutki.
Zaniedbania PO w zakresie przygotowania Sejmu i Senatu do nowych możliwości, jakie daje traktat z Lizbony parlamentom narodowym, są jeszcze większe. Marszałkowie Komorowski i Schetyna nie zadbali o instytucjonalne zaplecze pozwalające parlamentowi na stały monitoring projektów aktów prawnych UE i ich ocenę z punktu widzenia zasady pomocniczości. Instrumentarium takim dysponują parlamenty dużych państw UE, co pozwala im reagować na praktyki centralistyczne. Do dziś brak narzędzi w regulaminie Sejmu, który na ten temat milczy. Choć wypada sobie życzyć, by wzorem Niemiec i Francji wzmocnienie parlamentu narodowego w polityce europejskiej znalazło swój wyraz w konstytucji, to budowy nowoczesnych instytucji w tej sferze nie trzeba zaczynać od zmiany ustawy zasadniczej.

Tak więc poważne zmiany możliwe są bez reformy konstytucji pod warunkiem, że rządzący mają wolę używania dobrych narzędzi. Niestety, mam wrażenie, że PO świadomie unika budowy dobrych instytucji, gdyż takowe nie pozwalają na niską jakość rządzenia i wymuszają indywidualną odpowiedzialność. Zachowanie obozu rządzącego przypomina postawę muzyka, który woli grę na keyboardzie od gry na pianinie. Gra na pianinie wymaga większego wysiłku i talentu. Gdy go brakuje, fałsz jest łatwy do zidentyfikowania. Problem polega na tym, że polityka grana na keyboardzie, choć pozwala na unikanie wysiłku, nie jest w stanie sprostać wymogom dobrego rządzenia i rywalizacji europejskiej.

Autor jest prawnikiem, posłem na Sejm, członkiem Komitetu Politycznego PiS. Sprawował funkcję ministra kultury i dziedzictwa narodowego w rządach AWS i PiS.

Wideo

Komentarze

Komentowanie artykułów jest możliwe wyłącznie dla zalogowanych Użytkowników. Cenimy wolność słowa i nieskrępowane dyskusje, ale serdecznie prosimy o przestrzeganie kultury osobistej, dobrych obyczajów i reguł prawa. Wszelkie wpisy, które nie są zgodne ze standardami, proszę zgłaszać do moderacji. Zaloguj się lub załóż konto

Nie hejtuj, pisz kulturalne i zgodne z prawem komentarze! Jeśli widzisz niestosowny wpis - kliknij „zgłoś nadużycie”.

Podaj powód zgłoszenia

Nikt jeszcze nie skomentował tego artykułu.
Dodaj ogłoszenie