Rozliczyć wójtów, prezydentów

Prof. dr hab. Mirosław Stec jest kierownikiem Katedry Prawa Samorządu Terytorialnego na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Jagiellońskiego, redaktorem naczelnym dwumiesięcznika "Finanse Komunalne", w latach 1999-2005 był przewodniczącym Rady Służby Cywilnej. Fot. Anna Kaczmarz

Z PROFESOREM MIROSŁAWEM STECEM rozmawia Dobrosław Rodziewicz

- Największym osiągnięciem jest diametralnie zmieniony obraz naszego kraju, naszych miast, miasteczek i wsi, widziany tak podczas spaceru po Krakowie, jak i z okien samochodu czy wagonu. Wszyscy możemy czuć satysfakcję z dokonanych przeobrażeń. A stało się tak dlatego, że samorządność się u nas zakotwiczyła, że została uznana nie tylko za pewną zasadę ustrojową, ale także za rzeczywistość, od której nie ma odwrotu. Zarazem jednak wciąż nie jest tak, by istota samorządu w pełni przebiła się do społecznej świadomości i była powszechnie rozumiana...

- A jaka jest ta istota samorządu?

- Jest nią wspólnotowość. Samorząd to coś więcej niż część władzy i administracji publicznej. To wspólnota samorządowa, czyli wszyscy mieszkańcy poszczególnych jednostek samorządu: gminy, powiatu, województwa; wspólnie zamieszkujący jakieś terytorium, będący jego współgospodarzami, doświadczający wspólnych problemów, wspólnie wybierający tych, którzy w ich imieniu sprawują władzę samorządową. Świadomość tej wspólnotowej istoty samorządu nadal nie jest powszechna. Dla większości z nas samorząd - to po prostu lokalne władze, które lepiej lub gorzej zaspokajają nasze potrzeby.

- Skąd wniosek, że większość z nas traktuje samorządność powierzchownie?

- To wynika z rozmaitych badań, ze statystyk aktywności obywatelskiej, a także choćby z faktu, że frekwencja w wyborach samorządowych jest niska, i to niższa niż w innych wyborach, chociaż chodzi tu o wybieranie ludzi, od których zależy wiele spraw, które bezpośrednio nas dotyczą.

- Czy w gminach wiejskich, gdzie wyborcy często osobiście znają kandydatów, frekwencja nie jest wyższa niż w wielkich miastach?

- Otóż nie ma tu znaczących różnic. A nie chodzi tylko o to, że wyborcy często znają wybieranych, ale także o to, że tam łatwiej poczuć siłę kartki wyborczej - dosłownie jeden głos może zdecydować o wyniku. Znam przypadek, gdy o wyborze wójta zdecydowała różnica głosu.

- Co, prócz aktywizacji wyborców, najbardziej się podczas budowania polskiej samorządności nie udało?

- Na pewno nie udało się stworzyć zdrowych, opartych na konsensusie relacji między rządem a samorządami, zwłaszcza w sferze finansów. Chodzi mi o pewną "filozofię" postępowania polityków i urzędników administracji centralnej, która z grubsza polega na tym, że chociaż w porównaniu z latami 90. znacząco osłabły opory przed przekazywaniem samorządom nowych zadań, to widać oczekiwanie, żeby środki na realizację tych zadań samorząd sam wygospodarował, chociaż z przepisów konstytucyjnych wynika, że za zadaniami powinny iść pieniądze.

- Na to polscy samorządowcy rzeczywiście skarżą się niemal od początku...

- Bo to się nie zmienia. Niedawno byłem na konferencji z udziałem teoretyków i praktyków samorządu. I obecni tam wójtowie, burmistrzowie powiedzieli, że w styczniu lub w lutym dowiadują się, że przy okazji nowelizacji jakiejś ustawy, formalnie niezwiązanej z samorządem, pod koniec poprzedniego roku, pewnej kategorii podatników płacących CIT zmienione zostały zasady tego opodatkowania. I nagle gmina, która w budżecie miała zaplanowane przychody na poziomie 20 milionów złotych, odkrywa, że z powodu tego zwolnienia jej przychody spadną o 2 miliony. W budżecie państwa 2 miliony to drobiazg, ale dla małej gminy to jest kosmiczna kwota! Za plecami samorządów dochodzi też do zwolnień z podatku od nieruchomości, a akurat wpływy z tego podatku w całości należą do gmin. I nie ma żadnej rekompensaty.
- Czy za tym stoi brak świadomości posłów, czy wyrachowane zabiegi ze strony rządu, administracji centralnej?

- Inicjatorem zmian o niekorzystnych dla samorządów skutkach finansowych są z reguły różne ministerstwa, z Ministerstwem Finansów na czele. Każdy resort najbardziej dba o siebie. Jednak jest też smutną prawdą, że - inaczej niż na początku lat 90., kiedy w parlamencie było sporo polityków przejętych duchem przekształceń ustrojowych - dziś wśród parlamentarzystów dążenie do umacniania samorządowej Polski lokalnej jest słabe. Nie mówiąc już o tym, że niektóre partie i niektórzy politycy wprost uważają, iż samorząd powinien zostać sprowadzony do roli tego, kto ma nam jedynie zapewnić czyste ulice, sprawną komunikację i wodę w kranie. Ale już na przykład nie oświatę...

- Jakie to partie, jacy politycy?

- Przede wszystkim ci, którzy opowiadają się za zasadniczym wzmocnieniem roli i funkcji państwa w stosunkach wewnętrznych. Państwa rozumianego jako władza centralna, sprawowana przez organy administracji rządowej i jej terytorialnych przedstawicieli, czyli wojewodów. Jednak generalnie jest wielu polityków, którzy z trudem dostrzegają w samorządzie autentyczny podmiot władzy publicznej. A stoimy dziś przed pytaniem o to, kto powinien odpowiadać za inicjowanie i realizację polityki rozwoju: cywilizacyjnego, gospodarczego, w dziedzinie ochrony środowiska, kultury... Są tacy, co odpowiadają - to jest odpowiedzialność państwa rozumianego głównie jako rząd. Inni mówią - trzeba się tą odpowiedzialnością dzielić z samorządem.

- Zdaniem Pana Profesora samorząd podoła takiej współodpowiedzialności?

- Podoła, jeśli uda się stworzyć mechanizmy wspierające kooperację między różnymi poziomami samorządu. Był on budowany na zasadzie: każda jednostka jest panem na swoim polu. Gmina ma swoje zadania, powiat swoje, województwo swoje. Jednak teraz, zwłaszcza w kontekście programów, strategii rozwojowych, są takie sfery, gdzie tak naprawdę województwo, powiat i gmina, przy zachowaniu samodzielności, powinny ze sobą ściśle, głęboko współpracować. Nie może być tak, że w tej samej materii uchwała gminy będzie inna, powiatu inna, a województwo będzie miało w ogóle jakąś inną koncepcję.

- I nie ma żadnych instrumentów prawnych mogących taką współpracę wymusić?

- Nie ma. Słusznie zostało postanowione, że gmina jest podstawową jednostką. Z drugiej strony, "kapitanem rozwoju", zwłaszcza w kontekście zakrojonych na szeroką skalę programów unijnych, jest - a raczej powinien być - samorząd wojewódzki. Jednak gminy są wobec samorządu wojewódzkiego nieufne, bo się boją, czy aby nie wracamy do peerelowskich "rad narodowych" i czy gotowość współdziałania nie skończy się dla nich tym, że "z województwa" narzucą im odgórnie "wskaźniki i wytyczne". A przecież gmina i województwo muszą być partnerami już choćby dlatego, że plany zagospodarowania przestrzennego są w wyłącznej kompetencji gmin.
- Skoro już Pan Profesor wspomniał o planach zagospodarowania przestrzennego, to jak to jest, że ich zwykle nie ma?

- Trudno pojąć, dlaczego mamy tak mało terenów w gminach objętych planami zagospodarowania przestrzennego. To są akty prawa lokalnego, muszą być uchwalone przez rady. Oczywiście, ich zrobienie jest żmudne i niełatwe, pod wieloma względami. Jednak nasuwa się przypuszczenie, że władze gminy w głębi serca nie mają ochoty tych planów przygotowywać i uchwalać. Bo jak nie ma planu, to pozostają tak zwane "WZ-ki", czyli indywidualne decyzje. Gdy jest plan zagospodarowania, urzędnik ma ręce związane. To jest teren zielony, to przemysłowy, a to mieszkaniowy. A jak nie ma planu, to może tu apartamentowce, a może tutaj park, ale może z tego parku da się wyjąć kawałek pod coś innego, bo to fajny teren... I to staje się przedmiotem indywidualnych decyzji urzędników podległych prezydentowi. I chociaż prawo mówi - jak najmniej decyzji czysto uznaniowych, to praktyka jest inna.

- Co taka praktyka wróży, zwłaszcza w dużych miastach, choćby w Krakowie?

- Wróży chaotyczny rozwój przestrzeni publicznej, co już widać.

- Od roku 2002 wójtowie, burmistrzowie i prezydenci miast pochodzą z wyborów powszechnych. To miało umocnić wcześniej zbyt słabe, nadmiernie uzależnione od politycznych rozgrywek w łonie rad gmin, organy wykonawcze samorządu. Udało się?

- Na pewno udało się to, że dziś wójt, burmistrz, prezydent nie jest już zakładnikiem rady gminy, jak w czasach, gdy prezydentów wybierali i odwoływali radni. To bardzo destabilizowało polskie samorządy. Dziś prezydent miasta jest jednoosobowym organem wykonawczym gminy o ogromnych kompetencjach. Jest też panem budżetu, który rada może wprawdzie odrzucić, ale bez zgody prezydenta nie może w nim wprowadzić zmian.

- Ale czy nie był błędem brak ograniczenia liczby kadencji. Przy niewielkim zainteresowaniu mieszkańców polityką lokalną raz wybrani mogą rządzić bez końca. Zostali tak wzmocnieni, że już na nich nie ma mocnych.

- Jest taka obawa. Z drugiej strony ciągłość zarządzania też jest wartością, szczególnie w gminach, w miastach, gdzie doszło do rozpoczęcia długofalowych projektów, inwestycji rozwojowych. Być może ograniczenie maksymalnej liczny kadencji do trzech byłoby jakimś rozwiązaniem.

- Wybory samorządowe za pasem. Z czego można próbować rozliczać wójtów, burmistrzów, prezydentów, którzy będą ubiegać się o reelekcję? Czy w odpowiedzi na zarzuty zaniedbań takie osoby mogą powiedzieć, że coś od nich nie zależało?

- O nie! Prezydent miasta ma w obecnym systemie bardzo dużą władzę. Oczywiście, dużą, a nie absolutną. Za warunki życia w gminie zawsze odpowiada prezydent, burmistrz, wójt. Nawet jeśli w centrum jest problem ze skrzyżowaniem drogi wojewódzkiej i krajowej, to taki jednoosobowy organ władzy wykonawczej w gminie nie może odpowiedzieć obywatelom, że to nie jego skrzyżowanie, tylko krajowo-wojewódzkie. To nie prezydent miasta dostarcza energii elektrycznej, ale nie może powiedzieć, że nie jest jego sprawą, czy na jakimś osiedlu jest prąd, czy nie. Politycznie odpowiada za wszystko, co się gminie, w mieście dzieje. Jeśli nawet coś nie leży w jego kompetencjach, to i tak ma obowiązek poprzez kontakty z innymi instytucjami, władzami, firmami, wpływać na poprawę sytuacji. Wójt, burmistrz, prezydent za wszystko odpowiada, jak nie administracyjnie, to politycznie. Taka jest też istota samorządu. Samorząd jest częścią państwa, a nie dodatkiem do niego.
- W cieniu silnych prezydentów miast działają pozbawione wcześniej posiadanej władzy rady. I czasem można odnieść wrażenie, że rady nie wiedzą, czym się mają zająć, poza samymi sobą. Takie wrażenie można odnieść w Krakowie.

- Byłem osobiście zaangażowany w projektowanie systemu bezpośrednich wyborów, ale to, co zostało uchwalone, jest w części bardzo wadliwe i na krakowskim przykładzie widać to jaskrawo. W ordynacji wyborczej nie stworzono żadnego iunctim między wyborami prezydenta a wyborami do rady. W niektórych miastach mimo to udało się stworzyć w radach silne zaplecze dla prezydenta, ale nie w Krakowie. A powinno być oczywiście tak, że kandydat na prezydenta jest zarazem lokomotywą listy wyborczej jakiegoś ugrupowania walczącego o mandaty w radzie i wygrawszy, ma tam większość.

- Bezradności rad winna jest zatem wadliwa ordynacja?

- Ordynacja to niejedyny problem. Rady często nie potrafią robić tego, co leży w ich wyłącznej kompetencji i czego nikt im nie odebrał. Rady powinny być kreatorami szeroko rozumianej polityki rozwoju, tworzyć wizje i programy kształtujące przyszłość miasta. Przyznam, że jestem rozczarowany intelektualnym poziomem pracy wielu rad miejskich. Są jakieś pojedyncze pomysły radnych, grup radnych, ale one nie tworzą żadnej spójnej całości. To oczywiście jest trudne: merytorycznie i logistycznie. Ale w radach brakuje liderów intelektualnych. Kiedyś radnymi częściej zostawali ludzie o wysokich kwalifikacjach, z dorobkiem, autorytetem i inwencją. Taki kapitał ludzki powinien być siłą rad, by były zdolne do tworzenia koncepcji rozwoju, zależnie od specyfiki każdego miasta.

- Jakaś podpowiedź dla Rady Miasta Krakowa?

- W tej kończącej się kadencji na podpowiedzi już trochę późno. Poprzestanę na wyrażeniu zdziwienia, że Rada Miasta Krakowa nie zainicjowała strategii rozwoju Krakowa jako miasta akademickiego. Oczywiście, tym tematem zajmuje się też konferencja rektorów uczelni krakowskich, ale zajmuje się z punktu widzenia, z perspektywy interesów uczelni, a nie miasta jako całości. Gdyby podobna inicjatywa zrodziła się w łonie rady, mogłaby ona także zmusić prezydenta, by udzielił wsparcia logistycznego pracom nad taką strategią.

- No tak, to już raczej podpowiedź dla przyszłej rady i przyszłego prezydenta. Dziękuję za rozmowę.