Wirówka władzy

Wyobraźmy sobie, że minister zdrowia kończy sporządzanie listy gwarantowanych usług medycznych dostępnych za darmo wszystkim obywatelom Polski, gdy następuje zmiana rządu i prace zaczynane są od nowa. Spróbujmy wyobrazić sobie, jak wyglądałaby sytuacja gospodarcza Polski w trudnych czasach kryzysu, gdyby rozpadła się rządząca koalicja, a minister finansów zmuszony był łatać budżetowe dziury w czasie ostrej kampanii wyborczej.
Przyznajmy, że nietrudno sobie to wyobrazić, gdyż dwudziestoletni okres transformacji postkomunistycznej dostarcza nam wielu przykładów niepowodzeń polityki rządów, które nie były pochodną złych intencji czy nieudolności poszczególnych rządów i ministerstw (choć i na to przykłady można znaleźć), lecz częściej skutkiem złej konstrukcji systemu politycznego oraz powolnego dojrzewania systemu partyjnego.
Sporo ostatnio pisze się o błędach instytucjonalnych, w szczególności o tym, że mieszanka systemu parlamentarnego z prezydenckim daje złe efekty (zob. min. wywiad z prof. Adamem Przeworskim z New York University - "Gazeta Wyborcza" z 19 czerwca 2009 roku). Trochę mniej zaś o konsekwencjach długiego i wciąż niezakończonego dojrzewania systemu partyjnego. Te zaś są równie ważne.
Reprezentacja a skuteczność
Przypomnijmy, że system partyjny służy rozwiązaniu dwóch problemów każdej zbiorowości: zapewnieniu reprezentacji obywateli w procesie tworzenia polityk oraz skutecznej realizacji polityk tak, aby ważne potrzeby zbiorowości zostały zaspokojone przy umiarkowanych kosztach budżetowych. Zauważmy, że oba cele mogą prowadzić do sprzecznych oczekiwań wobec systemu partyjnego. Im bowiem jest więcej partii i im bardziej są one zróżnicowane, tym lepsza reprezentacja zróżnicowanego społeczeństwa. Można by więc sądzić, że łatwość tworzenia partii, łatwość uzyskiwania przez nie mandatów parlamentarnych oraz wielopartyjne i koalicyjne rządy byłyby najlepszym rozwiązaniem problemów funkcjonowania demokratycznego państwa. Tak by było, gdyby nie to, że partie polityczne i demokratyczne rządy nie są oceniane wyłączenie ze względu na stopień reprezentacji szerokich grup ludności, lecz także ze względu na skuteczność w rozwiązywaniu problemów społecznych i dostarczania dóbr i usług publicznych. Demokratyczne rządy odpowiadają ze rozwój infrastruktury, za pewne aspekty stanu zdrowia ludności i generalnie za stabilność makroekonomiczną.
Odpowiedzialność rządów za efekty realizacji programów i polityk jest iluzoryczna, jeśli podmioty polityczne (rządy czy poszczególni politycy) pojawiają się i znikają, jeśli deklarują, a nigdy nie realizują, jeśli zaczynają, a nie mają szansy skończyć... Im większa niestabilność systemu partyjnego, tym mniejsza odpowiedzialność polityczna, tym silniejsze poczucie obywateli, że w kampaniach politycznych chodzi o to, aby być wybranym, a nie o to, żeby realne cele osiągać.
W ciągu ostatnich 20 lat mieliśmy 7 kadencji parlamentarnych, 12 premierów, kilkunastu ministrów finansów, ponad 20 partii reprezentowanych w Sejmie (w tym wybranym w 1991 roku było ponad 15 partii, po wprowadzeniu 5-procentowego progu wyborczego liczba ta spadła do 6 w 1993 i do 4 obecnie), 432 senatorów oraz ponad 1500 posłów. Po upływie nie tak wielu przecież lat należy stwierdzić, że obecność większości posłów i senatorów miała znaczenie tylko dla nich samych, że była zorientowana na posadę i status, że nic dobrego dla kraju nie przyniosła. Takie kariery były możliwe jedynie w czasach chaosu, a chaos ten był potęgowany przez niestabilność systemu partyjnego.
Największym osiągnięciem rozpadu projektu koalicji PO-PiS, dwuletnich rządów kolacji kierowanej przez PiS i wyników wyborów parlamentarnych w 2007 roku było powstanie systemu partyjnego, który - jak się wydawało - szczelnie zamknął możliwość szybkiego pojawienia się nowych, zdolnych do zdobycia miejsc w parlamencie, partii. To "zamknięcie" powstało nieprzypadkowo wtedy, gdy próg wyborczy stał się również progiem dofinansowania partii politycznych, a liderzy obu głównych partii scentralizowali władzę nad partiami biorąc pełną odpowiedzialność za ich działania. Po raz pierwszy w Polsce pojawiły się partie, które nie mogą zostać rozerwane "od wewnątrz", partie, które wyglądają jak podporządkowane liderom partyjnym machiny polityczne służące bieżącym kampaniom, a w przypadku partii rządzącej będące także "aparatem władzy" i miejscem rządowych karier.
Nadciąga destabilizacja?
Obaj protagoniści polskiej sceny politycznej: Jarosław Kaczyński oraz Donald Tusk; były i obecny premier, opisywani jako bezwzględni wobec wewnątrzpartyjnej konkurencji politycy, wykonali wielką pracę stworzenia przejrzystego systemu partyjnego (nawet jeśli udało się to im przypadkiem), dającego szansę na stabilność rządów i na egzekwowanie politycznej odpowiedzialności za wyniki pracy rządu. Klęska Libertas oraz innych inicjatyw politycznych w wyborach do Parlamentu Europejskiego pokazała jak bardzo trudno przebić się do parlamentu nowych partiom.
Wydawałoby się więc, że system partyjny jest szczelny, że w następnych parlamencie nie pojawi się żadna nowa partia. Tak jednak nie jest, gdyż wielką dźwignią dla podważenia stabilności systemu partyjnego mogą stać się wybory prezydenckie. Zwróćmy uwagę, że Stronnictwo Demokratyczne Pawła Piskorskiego celowo nie wystawiło swoich list w wyborach do Parlamentu Europejskiego obawiając się (słusznie), że niezdobycie żadnego mandatu podważyłoby ten projekt polityczny na samym starcie tak, jak podcięło skrzydła Libertas. Pomysł wystawienia w wyborach prezydenckich Andrzeja Olechowskiego powinien być postrzegany jako próba wykorzystania tych wyborów w celu wzmocnienia Stronnictwa Demokratycznego w perspektywie wyborów parlamentarnych 2011 roku. Jeśli Andrzej Olechowski zdobędzie ponad 10 procent głosów w pierwszej turze, projekt ten zyska na realności, ale równocześnie zwiększy niestabilność systemu partyjnego. Wydaje się, że liderzy obu dominujących partii dostrzegają, że pozycja prezydenta w mieszanym systemie politycznym jest albo pozycją symboliczną ("gdy prezydent celebruje") lub destrukcyjną (gdy prezydent działa reprezentując idee polityczne różniące się od orientacji rządu"). Być może dostrzegają także, że powszechne wybory prezydenckie mogą zagrozić stabilności systemu partyjnego i stabilności rządów. Jednakże wybory prezydenckie wyzwalają po obu stronach takie namiętności, że trudno oczekiwać, aby obie strony zgodziły się na zmiany pozycji i uprawnień prezydenta nawet, gdyby miało to podważyć najważniejszej ich polityczne osiągnięcia. Czy tego powinniśmy sobie życzyć?
Aleksander Surdej
Autor jest profesorem Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie, kierownikiem Katedry Studiów Europejskich.