Wpływ mieszkańców ograniczony
Obowiązująca ustawa o planowaniu przestrzennym pochodzi z 2003 roku. Od tego czasu kolejne rządy przystępowały do prac nad jej zasadniczą nowelizacją, lecz żadna z prób nie zakończyła się uchwaleniem nowej ustawy. Ostatnio Ministerstwo Infrastruktury przedstawiło kolejny, daleko idący projekt i prowadzi na jego temat regionalne konsultacje, w ubiegłym tygodniu także w Krakowie.
W stosunkowo krótkim tekście trudno dokonać pełnej analizy ministerialnego projektu. Skupimy się na dwóch kwestiach, które wydają się najistotniejsze z punktu widzenia obywateli zainteresowanych ładem przestrzennym miejscowości, w której mieszkają. Po pierwsze, spróbujemy ocenić, czy nowelizacja zwiększy wpływ mieszkańców na decyzje dotyczące zagospodarowania przestrzennego. Po drugie - czy zmiany ustawowe doprowadzą do spójności systemu planowania przestrzennego, w szczególności koordynacji działań w tej dziedzinie ze strony władz publicznych różnych szczebli - od rządu do gminy - na tym samym terytorium.
Od roku 2005 toczy się spór Polski z Komisją Europejską w kwestii dyrektyw dotyczących oceny wpływu niektórych inwestycji na środowisko. Wśród zarzutów stawianych przez KE pojawia się i taki, że w Polsce nie zapewnia się zainteresowanej społeczności możliwości skutecznego udziału w postępowaniu w sprawie udzielenia zgody na inwestycje znacząco wpływające na środowisko. Problem ten nie jest jednak efektem złych regulacji dotyczących ochrony środowiska, lecz wynika z podstawowych braków polskiego systemu kontroli zagospodarowania przestrzennego.
Ustawa zapewnia możliwość udziału każdego zainteresowanego w procesie sporządzania dokumentów planistycznych przez gminę poprzez prawo składania wniosków i uwag do studium gminy bądź do planu miejscowego, a także obowiązek organizowania na ich temat publicznych debat. Jest to jednak jedynie prawo do ujawnienia swoich poglądów czy interesów, które władza publiczna bierze - lub nie - pod uwagę.
W trakcie powstawania planu miejscowego ochronie podlega jedynie interes prawny, czyli taki, dla którego można wskazać chroniący go przepis prawa. W razie jego braku mówimy o interesie faktycznym, którego nie można bronić przed sądem. Innymi słowy, w obecnym stanie prawnym teoretycznie łatwiej właścicielowi działki na terenie willowym wybudować na tej działce biurowiec, niż mieszkańcom okolicznych domów obronić się przed tą inwestycją. W tym pierwszym przypadku istnieje bowiem jasny interes prawny, w tym drugim - już nie.
Ponadto wiele inwestycji powstaje na terenach bez planu miejscowego, często niezależnie od ustaleń studium, w drodze decyzji administracyjnych. Wydaje się je bez mechanizmów uczestnictwa mieszkańców, jakie towarzyszą tworzeniu studium czy planu miejscowego. Polskie prawo nie zapewnia zainteresowanej społeczności skutecznej ochrony faktycznych interesów nie tylko w przypadku inwestycji mających znaczny wpływ na środowisko, ale w przypadku wszelkich inwestycji.
Co na to ministerstwo?
Projekt ministerialny zwiększa wpływ mieszkańców na decyzje planistyczne. Wprawdzie w przypadku studium i planu miejscowego przepisy pozostają w istocie takie same, ale za to ważną i pozytywną zmianą jest rozszerzenie obowiązku stosowania procedur partycypacyjnych na decyzje zapadające poza planem - lokalizację inwestycji mającej służyć celom publicznym oraz zatwierdzanie planu realizacyjnego. To ostatnie ma zastąpić w przypadku większych zamierzeń budowlanych dzisiejszą decyzję o warunkach zabudowy. Procedura polega na przygotowaniu planu inwestycji przez podmiot prywatny według reguł podobnych do planu miejscowego sporządzanego przez władzę publiczną.
Procedury umożliwiające wpływ obywateli na decyzje przestrzenne przewidywane są także w odniesieniu do nowych instrumentów - parametrów i przepisów urbanistycznych. Jednak w przypadku parametrów urbanistycznych wymogi dotyczące udziału społeczności są słabsze niż przy studium, planie miejscowym i przepisach urbanistycznych. Nie przewiduje się tu składania wniosków przed sporządzeniem projektu. Krótszy jest też okres wyłożenia projektu do publicznej wiadomości. Brak jest obowiązku przeprowadzenia debaty publicznej. Jest to niezrozumiałe, gdyż parametry stać się mogą jednym z ważniejszych narzędzi planistycznych. Na obszarach, dla których nie sporządzono planu miejscowego, w zależności od strefy miasta, ustalać one będą dopuszczony sposób użytkowania terenu, rodzaj, gęstość i wysokość zabudowy.
Proponowane zmiany nie przynoszą przełomu. W szczególności brakuje w nich mechanizmów ochrony interesów faktycznych mieszkańców oraz możliwości sądowej bądź administracyjnej kontroli rzetelności wyważania interesów prywatnych i publicznych przez władze gminne. Partycypacja ma nadal służyć jedynie ujawnianiu, a nie ochronie interesów mieszkańców.
Proponuje się natomiast utworzenie całkowicie nowej instytucji mediatora. Uzyskuje on silną pozycję; jest powoływany przez radę miasta na wniosek prezydenta miasta. Jego rola jest jednak niejasna. Ma ułatwiać planowanie poprzez mediowanie w konfliktach, ale nie uzyskuje żadnego wpływu na proces powstawania dokumentów planistycznych. Będzie to więc prawdopodobnie instytucja nieprzydatna.
Brak koordynacji planowania
Prawo zagospodarowania przestrzennego powinno zawierać regulacje dające podstawę do koordynacji zamierzeń przestrzennych rządu, samorządu województwa oraz powiatów i gmin, a także prywatnych projektów inwestycyjnych z publicznymi. Koordynacja taka powinna odbywać się przy pomocy specjalnie dostosowanych do tego celu procedur i instytucji, a jej efektem winny być akty prawne - plany przestrzenne wiążące władze publiczne w działalności na określonym fragmencie terytorium państwa.
Projekt ministerialny wzmacnia rolę studium gminnego, wprowadzając zasadę, iż każdy zamiar przestrzenny winien być zgodny z ustaleniami studium, co w dzisiejszym stanie prawnym mogło być ominięte drogą decyzji o warunkach zabudowy. Wzmocniona jest rola wojewódzkiego planu zagospodarowania, który może ograniczyć zabudowę niektórych terenów gminy. Jednak brak regulacji umożliwiających współtworzenie przez władze gmin projektów wojewódzkich planów zagospodarowania przestrzennego.
Nierozwiązana jest kwestia współpracy rządu z samorządem na szczeblu planowania krajowego. Utrzymuje się na szczeblu centralnym, regionalnym i lokalnym instytucje gwarantujące samorządowi zawodowemu architektów czy urbanistów wpływ na politykę przestrzenną państwa. Nie buduje się natomiast instytucji współpracy z samorządem gmin, który ostatecznie sprawuje kontrolę nad zagospodarowaniem przestrzeni całego kraju.
Ponieważ brak jest w projekcie ustawy propozycji czytelnej hierarchii aktów prawnych obowiązujących wzajemnie władze publiczne oraz procedur i instytucji uczestnictwa władz niższego szczebla w planowaniu władz wyższego szczebla, z konieczności utrzymano instytucję uzgodnień planów. Wątpliwa jest jednak jej zgodność z konstytucją. Jest zaś ona w istocie protezą aktu prawnego, umożliwiającą ręczne sterowanie zagospodarowaniem przestrzennym.
W tyle za zabudową
Kolejną wadą projektu jest brak regulacji pozwalających na przełożenie ustaleń planów, zwłaszcza studium i planów miejscowych na działania przedsiębiorstw komunalnych, których celem jest zapewnienie infrastruktury osiedleńczej. Spółki komunalne są tylko formalnie podmiotami gospodarczymi. W istocie realizują one zadania publiczne i nie powinny działać w pełni autonomicznie, czyli bez związku z decyzjami przestrzennymi, podejmowanymi przez władze publiczne. Budowa sieci transportowej czy kanalizacyjnej powinna wynikać z zamiarów przestrzennych władz gminy, a nie jedynie decyzji biznesowych. Obecnie mamy chaos. Przedsiębiorstwa komunalne ledwo nadążają z nadrobieniem zaległości infrastrukturalnych na obszarach zabudowanych, a dla ciągle rozpraszanej nowej zabudowy już nie są w stanie tworzyć niezbędnej infrastruktury.
Ustawa nie do końca konsekwentnie wprowadza zasadę, iż zabudowa może powstawać tylko tam, gdzie jest fizycznie wybudowana i działająca infrastruktura publiczna: techniczna (drogi, wodociągi) i społeczna (szkoły, przedszkola), zdolna obsłużyć nowe siedliska lub gdzie istnieją realne gwarancje wybudowania tej infrastruktury.
Postęp zbyt nieśmiały
Brak wreszcie w projekcie przepisów wymuszających koordynowanie dużych projektów prywatnych, w szczególności centrotwórczych - usługowych i produkcyjnych - oraz mieszkaniowych, których wpływ przekracza granice pojedynczych gmin. W przypadku tych projektów niezbędne jest m.in. ich zgrywanie z inwestycjami infrastrukturalnymi (drogami, wodociągami, transportem publicznym), co ma szczególne znacznie w metropoliach. Plany zagospodarowania obszarów metropolitalnych tej funkcji nie wypełniają, ponieważ ustawa nie daje władzom je uchwalającym żadnych prerogatyw w tym zakresie.
Projekt nie proponuje żadnych regulacji umożliwiających tworzenie hierarchii miejsc centralnych ustalającej zasady lokowania w miastach i miasteczkach infrastruktury publicznej i prywatnych przedsięwzięć centrotwórczych (np. centra handlowe czy biurowe) w zależności od ich wielkości i roli w systemie osadnictwa.
Z wszystkich wymienionych wyżej powodów proponowany przez Ministerstwo Infrastruktury projekt nowelizacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, chociaż dotyka większości istotnych problemów polskiego systemu planowania przestrzennego, niestety nie rozwiązuje ich w pełni. W szczególności, nie wprowadza ochrony interesów faktycznych mieszkańców oraz przepisów umożliwiających koordynację działań władz publicznych. Skoro zaś wciąż chodzi o projekt będący w trakcie konsultacji i recenzowania, nie jest za późno na jego ulepszanie.
ALEKSANDER NELICKI, IGOR ZACHARIASZ\*
\*Autorzy są pracownikami Unii Metropolii Polskich. Artykuł wyraża ich prywatne poglądy.
Gadżety i ceny oficjalnego sklepu Euro 2024
Dołącz do nas na Facebooku!
Publikujemy najciekawsze artykuły, wydarzenia i konkursy. Jesteśmy tam gdzie nasi czytelnicy!
Dołącz do nas na X!
Codziennie informujemy o ciekawostkach i aktualnych wydarzeniach.
Kontakt z redakcją
Byłeś świadkiem ważnego zdarzenia? Widziałeś coś interesującego? Zrobiłeś ciekawe zdjęcie lub wideo?
